Uzasadnienie
Decyzją z 16 sierpnia 2023 r., znak: 010070/680/7272627/2022, wydaną na podstawie art. 187a ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1426) oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. poz. 1092, dalej: rozporządzenie), Zakład Ubezpieczeń Społecznych zmienił wysokość świadczenia "Dobry start" przyznanego K. K.-D. (dalej: skarżąca) na dziecko K. D. z kwoty 300 zł na 150 zł.
W uzasadnieniu decyzji ZUS wyjaśnił, że dziecko – K. D. jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców na podstawie orzeczenia sądu. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia "Dobry start" ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia, tj. 150 zł.
Organ poinformował skarżącą, że wypłacone jej świadczenie w kwocie 300 zł, po pomniejszeniu o kwotę 150 zł, stanowi nienależnie pobrane świadczenie, o którym mowa w § 29 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Wskazał, że w odrębnej decyzji ustali kwotę nienależnie pobranego świadczenia, którą należy zwrócić.
Odwołanie od decyzji ZUS wniosła K. K.-D..
Decyzją z 6 września 2023 r., znak: 010070/680/7272627/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) i § 30 rozporządzenia, Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję ZUS z 16 sierpnia 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że A. D. przedłożył w ZUS postanowienie Sądu Okręgowego w Lublinie z 10 stycznia 2022 r., sygn. akt III C 401/21, w którym – na wniosek skarżącej i jej męża o udzielenie zabezpieczenia roszczeń pieniężnych i niepieniężnych – sąd orzekł, że na czas trwania procesu w sprawie o rozwód z powództwa skarżącej przeciwko A. D., między nim a skarżącą opieka nad dziećmi: K. D. i W. D. ma być sprawowana naprzemiennie przez oboje rodziców w ten sposób, że w parzystych tygodniach od poniedziałku o godzinie 7:00 do następnego poniedziałku do 7:00 opiekę nad dzieckiem sprawuje ojciec, natomiast w tygodniach nieparzystych od poniedziałku od godziny 7:00 do następnego poniedziałku do godziny 7:00 dziecko przebywa pod opieką skarżącej.
Organ wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów przewidują, że w przypadku, gdy dziecko - zgodnie z orzeczeniem sądu - jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców, czyli w sytuacji, gdy rodzice tego dziecka są rozwiedzeni, albo żyją w separacji, albo żyją w rozłączeniu, ale każde z nich zajmuje się dzieckiem w porównywalnych i powtarzających się okresach, wówczas kwotę świadczenia ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia, tj. w wysokości 150 zł.
W odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu organ podniósł, że przedłożone przez A. D. postanowienie sądu jest wiążące dla ZUS przy ustalaniu prawa do świadczenia "Dobry start". W przypadku orzeczonej opieki naprzemiennej nad dzieckiem świadczenie wychowawcze przysługuje każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty świadczenie, tj. po 150 zł bez względu na fakt, czy drugi rodzic również wystąpi z wnioskiem o to świadczenie.
Skargę na decyzję Prezesa ZUS wniosła K. K.-D., zarzucając:
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że małżonkowie D. rozwiedli się, żyją lub w 2022 r. żyli w rozłączeniu lub separacji w sytuacji, gdy w 2022 r. mieszkali i mieszkają we wspólnym domu;
- z ostrożności procesowej - rażącą obrazę prawa materialnego polegającą na zastosowaniu do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie § 5 ust. 2, 10, 28 rozporządzenia w sytuacji, gdy nie występują przesłanki zmiany wysokości świadczenia,
- rażącą obrazę § 10 ust. 1 i § 29 ust. 2 rozporządzenia przez zastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie powołanej wyżej regulacji i rażąco błędne uznanie, że świadczenie "Dobry start" zostało pobrane nienależnie;
- rażącą obrazę art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. w zw. z art. 180 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej wydanej decyzji, a następnie zaaprobowanie przez Prezesa ZUS tak rażącego błędu.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie oraz o nakazanie zapłaty świadczenia "Dobry start" na dziecko K. D. za rok szkolny 2022/2023 w należnej wysokości, tj. 300 zł, a nie niezasadnie zaniżonej 150 zł, a także zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że w decyzji wadliwie wskazano jako podstawę prawną § 29 ust. 2 rozporządzenia, nie wskazano jednak, który z trzech przypadków określonych w § 29 ust. 2 rzekomo zachodzi. Także w pisemnym uzasadnieniu organ I stopnia nie wyjaśnił, na podstawie którego przepisu uznał świadczenie jako rzekomo nienależne. Decyzja obarczona takim błędem, tj. niewskazaniem podstawy prawnej, kiedy strona postępowania musi "odgadywać", który przepis organ miał na myśli, nie powinna funkcjonować w obrocie prawnym. Niepodanie przez organ podstawy prawnej decyzji uniemożliwia w istocie jej kontrolę w zakresie zgodności z regulacjami materialnoprawnymi. Tych bowiem nie sposób domniemywać (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 maja 2022 r., I SA/Rz 124/22).
Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącej, w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w § 5 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ nie w każdym przypadku wydanie postanowienia sądu o opiece naprzemiennej rodzi skutki w postaci zmniejszenia świadczenia dla uprawnionego. W powołanej wyżej regulacji mowa jest o innych (dodatkowych) przesłankach ustalenia każdemu z rodziców połowy przysługującego świadczenia. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadomie przeinaczył treść regulacji. W cytowanej wyżej regulacji nie występuje wyraz "czyli". Wyraz ten "dopisał" organ dla swojej własnej, niezgodnej z zasadami prawa wykładni. Niezależnie od istnienia orzeczenia o pieczy naprzemiennej organ musi sprawdzić, czy rodzice żyją w separacji, czy w rozłączeniu. Tylko, jeżeli przy istnieniu orzeczenia o opiece naprzemiennej obydwojga rodziców rodzice żyją w separacji lub rozłączeniu, możliwe jest ustalenie każdemu z rodziców świadczenia w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia, dodatkowo w sytuacji, gdy wnioski o świadczenie złożą oboje rodzice. Inna wykładnia prowadzi do pozbawiania dziecka świadczenia, co w niniejszej sprawie uczynił Prezes ZUS.
Skarżąca wyjaśniła, że to organ postępowania (ZUS) kreuje w niniejszej sprawie konflikt pomiędzy rodzicami (którego nie ma i nie było w zakresie świadczenia "Dobry start") i pozbawia małoletniego kwoty 150 zł nie tylko w roku 2022, ale także, jak wynika z postępowania ZUS, w kolejnych latach. Takie postępowanie jest oczywiście niezasadne i nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Skarżąca ponownie podkreśliła, że rodzice K. D. mieszkali razem w 2022 r. i mieszkają razem aktualnie. Nie żyją w rozłączeniu czy separacji, nie został orzeczony rozwód i nie została orzeczona separacja. W 2022 r. toczyła się jedynie sprawa rozwodowa. Postępowanie rozwodowe, zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w Lublinie z 1 marca 2023 r., zostało zawieszone na zgodny wniosek stron. Strony niezmiennie zamieszkują własną nieruchomość wraz z małoletnimi dziećmi. Co więcej, rodzice zgodnie działają na rzecz małoletniego K. D.. Od czasu wprowadzenia przez Rząd programu "Dobry start", tj. od lipca 2018 r., kwota, która jest przyznawana w ramach tego programu, będzie wypłacana na konto K. K.-D.. Taka sama decyzja została podjęta w lipcu 2022 r. oraz aktualnie w roku 2023. Potwierdza to fakt, ze ojciec dziecka A. D. nie złożył wniosku o "300+" ani w roku ubiegłym, ani w aktualnym. W myśl § 10 rozporządzenia, przyznanie świadczenia następuje na wniosek. Wniosek został złożony tylko przez jedną z dwóch osób uprawnionych, zatem w ogóle nie wchodzi w grę możliwość "podziału" świadczenia na dwoje rodziców - skoro tylko jedno z nich złożyło wniosek i nie ma pomiędzy nimi żadnego konfliktu na tym tle. Skoro zatem do konkretyzacji prawa do świadczenia "Dobry start" niezbędne jest złożenie wniosku przez uprawniony podmiot, to tym samym do zaistnienia zbiegu prawa do świadczenia", w rozumieniu § 28 ust. 1 rozporządzenia, koniecznym jest wystąpienie z wnioskiem przez oboje z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub jego opiekunów faktycznych (wyrok WSA w Białymstoku z 6 lipca 2023 r., II SA/Bk 316/23). Nie ma więc racji Prezes ZUS, że w przypadku orzeczonej opieki naprzemiennej nad dzieckiem świadczenie wychowawcze przysługuje każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty świadczenia, tj. po 150 zł, bez względu na fakt, czy drugi rodzic również wystąpi z wnioskiem o to świadczenie.
Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącej, przyznanego świadczenia nie można uznać za nienależne, nie podając dokładnej podstawy prawnej i nie uzasadniając swojego stanowiska. Skarżąca nie złożyła fałszywych oświadczeń czy dokumentów, nie wprowadziła także w błąd organu, który świadczenie to wypłacał, zważywszy chociażby na fakt, że odpis postanowienia dotyczącego opieki naprzemiennej był w dyspozycji ZUS już od maja 2022 r. Świadczenie "Dobry start" zostało wypłacone poprawnie na konto skarżącej w całości zgodnie z ustaleniami z ojcem dziecka.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że sprawowanie pieczy naprzemiennej przez skarżącą i jej męża stanowiło podstawę przyznania przez ZUS każdemu z nich świadczenia wychowawczego w kwocie po 250 zł miesięcznie.
Sprawa została rozpoznana w postepowaniu uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W piśmie procesowym z 23 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty i argumentację zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zmiana wysokości przyznanego skarżącej na syna K. D. świadczenia "Dobry start" na rok szkolny 2022/2023 z 300 zł na 150 zł.
Powodem zmiany świadczenia jest okoliczność, że na mocy prawomocnego postanowienia z 10 stycznia 2022 r., sygn. akt III C 401/21 Sąd Okręgowy w Lublinie orzekł, że na czas trwania procesu w sprawie o rozwód między skarżącą a jej mężem opieka nad dziećmi stron, w tym nad synem K. D. ma być sprawowana naprzemiennie przez oboje rodziców w ten sposób, że w parzystych tygodniach od poniedziałku od godziny 7:00 do następnego poniedziałku do 7:00 opiekę nad dzieckiem sprawuje ojciec, natomiast w tygodniach nieparzystych od poniedziałku od godziny 7:00 do następnego poniedziałku do godziny 7:00 dziecko przebywa pod opieką skarżącej.
Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia "Dobry start" ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia, tj. 150 zł.
Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku orzeczonej przez sąd opieki naprzemiennej każdemu z rodziców dziecka przysługuje połowa kwoty świadczenia. Ma on zastosowanie, gdy rodzice dziecka są rozwiedzeni, żyją w separacji albo w rozłączeniu.
Po pierwsze, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w okresie, za który przyznano sporne świadczenie (rok szkolny 2022/2023), skarżąca i jej mąż żyli w rozłączeniu. Toczyło się między nimi postępowanie w sprawie o rozwód, w ramach którego Sąd Okręgowy wydał postanowienie zabezpieczające o opiece naprzemiennej nad ich synem. Wbrew zarzutom skargi, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje takie postanowienie, organ nie ma obowiązku badania, czy strony w istocie mieszkają w jednym domu, czy jest między nimi konflikt, w tym, czy są zgodne co do kwestii finansowania potrzeb ich dziecka. Istnienie w obrocie prawnym postanowienia o opiece naprzemiennej stanowi dla organów wystarczający dowód na to, że strony żyją w rozłączeniu. W innej sytuacji, tj. gdy małżonkowie mieszkają i wychowują dzieci wspólnie, nie ma bowiem racji bytu występowanie przez nich o opiekę naprzemienną nad dziećmi. Prawodawca, używając sformułowania: "żyjących w rozłączeniu", chciał jedynie uściślić, że nie chodzi wyłącznie o opiekę naprzemienną orzeczoną w przypadku małżonków rozwiedzionych albo będących w separacji, ale również takich, w stosunku do których mimo braku rozwodu albo separacji wydano orzeczenie o opiece naprzemiennej nad dziećmi. Ponadto przywoływany w skardze fakt wspólnego zamieszkiwania czy braku konfliktu między małżonkami (również co do wychowywania dzieci czy łożenia na ich potrzeby) nie świadczy o tym, że małżonkowie w trakcie rozwodu nie żyją w rozłączeniu. Fakt toczącego się procesu rozwodowego, w trakcie którego została ustalona na wniosek skarżącej i jej męża opieka naprzemienna nad ich dziećmi, daje podstawę do uznania, że małżonkowie pozostawali w dacie wydania zaskarżonej decyzji w rozłączeniu.
Jeżeli małżonkowie w trakcie procesu rozwodowego żądają od sądu ustalenia opieki naprzemiennej nad dzieckiem i sąd taką opiekę ustala, to organ ma obowiązek ten fakt uwzględnić. Organy administracji nie mogą własnymi ustaleniami podważyć prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego. Mają obowiązek je respektować, co w niniejszej sprawie uczyniły. Fakt, że postępowanie w sprawie o rozwód zostało umorzone postanowieniem Sądu Okręgowego, dołączonym do akt sądowych niniejszej sprawy, nie ma dla jej rozstrzygnięcia żadnego znaczenia, ponieważ nastąpiło to dopiero w dniu 28 września 2023 r. Znaczenie ma jedynie fakt, że w datach wydania decyzji organów obu instancji istniało w obrocie prawnym prawomocne postanowienie o opiece naprzemiennej nad K. D..
Po drugie, świadczenie "Dobry start" jest przyznawane wyłącznie na wniosek. W sytuacji, gdy obojgu rodzicom przysługuje połowa kwoty świadczenia, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, każde z nich ma prawo do złożenia stosownego wniosku. Wbrew zarzutowi skargi, o nielegalności wydanych przez organy decyzji nie może przesądzać okoliczność, że mąż skarżącej nie złożył wniosku o "swoją część" świadczenia. Skoro przepis prawa wprost stanowi, że w przypadku opieki naprzemiennej każde z rodziców może złożyć wniosek o połowę kwoty świadczenia, to niewykonanie tego prawa przez jedno z nich powoduje utratę tej połowy świadczenia. Zatem, wbrew stanowisku skarżącej, to nie organ, ale drugi z rodziców, który nie składa wniosku o "swoją część" świadczenia, pozbawia dziecko prawa do tej części świadczenia. W tej sytuacji, wobec orzeczonej przez sąd opieki naprzemiennej, nie mają żadnego znaczenia wewnętrzne ustalenia między rodzicami, w tym polegające na zrzeczeniu się prawa do wnioskowania o świadczenie przez jedno z rodziców na rzecz drugiego. Ma więc rację Prezes ZUS, że w przypadku orzeczonej opieki naprzemiennej nad dzieckiem świadczenie wychowawcze przysługuje każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty świadczenia, tj. po 150 zł, bez względu na fakt, czy drugi rodzic również wystąpi z wnioskiem o to świadczenie.
Po trzecie, skarżąca, składając drogą elektroniczną wniosek o przyznanie świadczenia "Dobry start" i podpisując go podpisem elektronicznym, potwierdziła, że zapoznała się z pouczeniami zawartymi w końcowej części formularza ("Pouczenia i oświadczenia" – s. 3). W punkcie 7 formularza zawarto następujące pouczenie: "w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia "Dobry start" ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia, tj. 150 zł".
Treść tego pouczenia nie budzi żadnych wątpliwości, stanowi powtórzenie treści § 5 ust. 2 rozporządzenia. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy skarżąca w istocie zapoznała się z tym pouczeniem. Podpisując wniosek, potwierdziła, że zapoznała się z całą jego treścią, w tym z pouczeniami. Zatem po raz kolejny nie sposób podzielić stanowiska zawartego w skardze, że organ naruszył prawo, ponieważ dysponował dostarczonym przez jej męża już w maju 2022 r. postanowieniem o opiece naprzemiennej. To skarżąca, jako osoba składająca wniosek o przyznanie świadczenia i stosownie pouczona o kwocie świadczenia, o którą może się ubiegać, powinna była wziąć pod uwagę prawne konsekwencje opieki naprzemiennej, czego nie uczyniła.
W niniejszej sprawie zupełnie bezzasadny jest zarzut wadliwego powołania jako podstawy prawnej § 29 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Sprawa ta dotyczy bowiem zmiany wysokości świadczenia, nie zaś nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego. Ta ostatnia kwestia jest przedmiotem kontroli Sądu w odrębnej sprawie, rozpoznanej pod sygnaturą akt II SA/Lu 1018/23 i ocena zasadności tego zarzutu zostanie dokonana w uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku. Powyższe dotyczy również zarzutu rażącej obrazy art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. w zw. z art. 180 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej wydanej decyzji.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organy, stwierdzając wystąpienie przesłanek zmiany wysokości świadczenia "Dobry start" z 300 zł na 150 zł, działały zgodnie z prawem, w konsekwencji czego skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna na podstawie art. 151 p.p.s.a.