Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. – wydaną na podstawie art. 104 k.p.a oraz art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – po rozpatrzeniu wniosku E. i J. K. odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r., na podstawie której zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono B. i W. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową na parterze wraz z instalacjami wewnętrznymi i przyłączami oraz pozwolenia na budowę zespołu garaży (3 boksy) na działce Nr [...] przy ul. [...]
W świetle uzasadnienia decyzji, rozstrzygnięcie organu zostało podyktowane następującymi względami:
- - w dniu [...] kwietnia 2002 r. E. i J.K. wystąpili o uchylenie pozwolenia na budowę, uzasadniając swój wniosek dokonanymi przez inwestora odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz brakiem prawomocnej decyzji o wznowieniu robót budowlanych;
- - w dniu [...] października 2001 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję Nr [...] udzielającą inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, na podstawie której dokończono budowę;
- - w dniu [...] kwietnia 2002 r. dokonano oględzin obiektu budowlanego (w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu), które nie potwierdziły istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę;
- - w dniu [...] maja 2002 r. decyzją Nr [...]udzielono pozwolenia na użytkowanie trzech boksów garażowych oraz części mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego.
Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał ponadto, iż art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w sytuacji, gdy stwierdzono istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Po rozpatrzeniu odwołania E. i J.K., Wojewoda decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. – wydaną na podstawie art. 36a, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że uchylenie decyzji w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane, może mieć miejsce wtedy, gdy właściwy organ stwierdzi, iż podczas realizacji obiektu budowlanego wystąpiły istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie, dokumentem świadczącym o braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego był protokół z oględzin budynku, sporządzony w dniu [...]kwietnia 2002 r. Potwierdzeniem realizacji inwestycji zgodnie z projektem była także ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] udzielająca B.i W.S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E.i J.K. wskazali przykłady mające świadczyć o odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie skarżących, podających przykłady odstępstw, inwestor nie wykonał badań podłoża gruntowego przed przystąpieniem do budowy budynku, nie dokonał przeprojektowania fundamentów, nie przedstawił projektu przebudowy kominów na budynku (należącym do skarżących) oraz nie zabezpieczył przylegających dwóch budynków przed wystąpieniem stanu awaryjnego. W swoich wnioskach skarżący wykazywali, że odstępstwa te były ewidentne bowiem budowę wstrzymywano z winy inwestora, który swoim działaniem doprowadził między innymi do zawalenia się sąsiadującego budynku.
W odpowiedzi na skargę i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]maja 2002 r. Nr [...] odmawiająca uchylenia decyzji z dnia [...] maja 1998 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i W.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową na parterze wraz z instalacjami i przyłączami oraz udzielającej pozwolenia na budowę zespołu garaży (trzech boksów), wydane zostały z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Rozpatrując wniosek E. i J.K. o uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obowiązkiem orzekającego organu było przede wszystkim wyjaśnienie czy inwestor w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji dopuścił się odstępstw, a jeśli były, to na czym one polegały.
W następnej kolejności organ powinien dokonać oceny stwierdzonych odstępstw. Ocena taka była niezbędna z uwagi na przepis art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 474 ze zm.), w myśl którego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Z kolei przepis art. 36a ust. 2 cyt. ustawy nakłada na organ obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku, naruszenia przepisu ust. 1.
Z tego względu dopiero zakwalifikowanie stwierdzonych odstępstw jako nieistotne, upoważniałoby organ do odmowy uchylenia pozwolenia na budowę. Należy zwrócić uwagę, że prawodawca nie zdefiniował pojęcia co należy rozumieć przez istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Stąd też organom administracji publicznej pozostawiono w tym zakresie swobodę uznania w ocenie poszczególnych przypadków czy miało miejsce istotne odstąpienie od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, a jednocześnie obligujące organ administracji publicznej do uchylenia wydanej wcześniej decyzji z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa.
Z akt sprawy wynikało, że organ I i II instancji przyjął – na podstawie protokolarnych oględzin budynku przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2002 r. iż budynek B. i W.S. wybudowano zgodnie z udzielonym im pozwoleniem na budowę.
Organ odwoławczy traktował protokół z wizji lokalnej jako najważniejszy dowód przesądzający w sprawie o słuszności rozstrzygnięcia organu I instancji.
W ocenie Sądu bardzo lakoniczny protokół nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do orzekania.
Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie stosownie do art. 80 k.p.a., ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.
Orzekający w sprawie organ I instancji niestety nie odniósł się do zgłoszonych przez skarżących we wniosku z dnia 3 kwietnia 2002 r. – wszczynającym postępowanie w tej sprawie – okoliczności świadczących o istnieniu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tej sytuacji organ powinien był wyjaśnić i wykazać – stosownie do powoływanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – w szczególności, że inwestor nie był zobligowany do przeprowadzenia badań podłoża gruntowego, przeprojektowania fundamentów, przedstawienia projektu przebudowy trzonów kominowych czy też do wykonania szczeliny dylatacyjnej pomiędzy budynkami, gdyż zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał i nie nakładał na inwestora obowiązku wykonania takich czynności.
Organ powinien był przynajmniej wyjaśnić, bazując na projekcie technicznym budynku, że wbrew sugestiom skarżących na przykład fundamenty, ściany konstrukcyjne, dylatacje, dach czy też inne elementy budynku wykonano w sposób zgodny z projektem, a jeśli nie to, czy zmiany samowolnie wprowadzone przez inwestora należało oceniać jako istotne odstępstwa od projektu.
W aktach sprawy brak było ilustrujących stan faktyczny dowodów, pozwalających na odniesienie się do zarzutów skarżących, podnoszących między innymi poważny zarzut związany z zawaleniem się sąsiedniego budynku na początku 2001 r.
Według figurującego w aktach sprawy fragmentu projektu budowlanego budynku mieszkalno-usługowego z garażami przy ul. [...], dotyczącego konstrukcji fundamentów (pkt 5 projektu – Fundamenty), przed przystąpieniem do realizacji budynku, warunki gruntowe w podłożu projektowanego budynku powinny być zbadane przez uprawnionego geologa, a posadowienie budynku należy zweryfikować w stosunku do faktycznie występujących warunków, z uwagi na możliwość zaistnienia konieczności zmiany posadowienia budynku.
Orzekający organ nie wyjaśnił w trakcie postępowania administracyjnego czy inwestor dostosował się do wymagań projektanta w tym zakresie jak też nie ocenił, czy ewentualny brak badań warunków gruntowych przez geologa stanowiło odstępstwo od zatwierdzonego projektu technicznego pozwalające je zakwalifikować jako istotne.
Również organ nie ustosunkował się oraz nie wyjaśnił w jaki sposób inwestor wykonał do zalecenia wynikające z projektu budowlanego dotyczące zabezpieczenia przyległych budynków, będących w złym stanie technicznym, przed możliwością wystąpienia stanu awaryjnego.
W świetle akt sprawy jednym z przylegających budynków do projektowanego budynku B. i W.S. był budynek należący do skarżących E. i J.K..
Skarżący wyjaśniali, że budynek przylegający bezpośrednio z drugiej strony do budynku inwestorów uległ zawaleniu w lutym 2001 r.
W tej sytuacji obowiązkiem organu było ustalenie czy stawiane przez projektanta warunki zabezpieczenia sąsiednich budynków przed wystąpieniem stanu awaryjnego zostały przez inwestora spełnione.
Zagadnieniem, które zostało pominięte przez organ przy rozpatrywaniu zasadności odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę udzielonego B. i W.S. była przebudowa kominów na budynku mieszkalnym E. i J.K..
Orzekający organ był zobowiązany ustosunkować się do zagadnienia przebudowy (nadbudowy) kominów w budynku skarżących oraz rozstrzygnąć na podstawie i w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, czy inwestor powinien dokonać budowy tych kominów w oparciu o przedłożony projekt.
Orzekający organ wyraził pogląd, nie poprzedzony – wymaganą art. 80 k.p.a. - oceną najważniejszego dowodu – protokołu z oględzin potwierdzającym, że inwestorzy B. i W.S. zrealizowali budynek mieszkalny zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym im w maju 1998 r. pozwoleniem na budowę. Dla organu koronnym dowodem braku odstępstw było protokolarne potwierdzenie zgodności wykonanego obiektu budowlanego z projektem budowlanym, które miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2002 r. podczas wizji lokalnej przeprowadzonej tego dnia.
Według kategorycznego nakazu ustawodawcy wyrażonego w przepisie art. 36a ustawy Prawo budowlane, organ stwierdzając fakt istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, miał obowiązek uchylić swoją decyzję.
Skoro organ nie poczynił ustaleń faktycznych w tym zakresie trudno było mówić, że inwestorzy wykonali sporny budynek zgodnie z projektem technicznym i warunkami udzielonego im pozwolenia na budowę. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, orzekający organ powinien mieć na uwadze treść opinii o stanie technicznym budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] (należącego do skarżących) opracowanej przez Politechnikę Wydział Inżynierii Budowlanej i Sanitarnej w okresie maj-czerwiec 2001 r. – na podstawie wizji lokalnych przeprowadzonych w maju i czerwcu 2001 r., odnoszącej się do wpływu jaki wywiera budynek wzniesiony na działce Nr [...] (przy ul. [...]) przez B. i W.S. Powyższą opinię skarżący udostępnili Sądowi do wglądu. W świetle opinii w budynku skarżących widoczne były:
- - pęknięcia o długości około 1,5 m i rozwarcie (1-2 mm) ściany budynku, w górnej części od strony północnej (od ulicy [...]) wywołane prawdopodobnym obniżeniem lewej (przyległej do budynku sąsiedniego) części ściany wraz ze ścianą poprzeczną przylegającą do budynku przy ul. [...]
- - odkształcenia ościeżnicy okiennej i przesunięcie skrzydeł okiennych wywołane osiadaniem lewej strony ściany podłużnej;
- - zarysowania ściany wewnętrznej pomiędzy pokojem i łazienką, których przebieg dowodzi zjawisk destrukcyjnych jakim podlega budynek– wskazujące, że wystąpiło zwiększone osiadanie ławy fundamentowej pod ścianą szczytową (przylegającą do dobudowanego budynku);
- - zarysowania na ścianie pomiędzy łazienką a kuchnią potwierdzające, że ściana szczytowa wywiera silny nacisk poziomy na ściany prostopadłe do niej;
- - zarysowania przy nadprożu ściany wewnętrznej między pokojami, między kuchnią i pokojem, ścianki kominowej w pokoju oraz zarysowanie z przemieszczeniem ściany zewnętrznej obok wejścia do budynku, świadczące o naruszeniu sztywności całego budynku;
- - podłużne zarysowania stropu w przedpokoju oraz ściany wewnętrznej między pokojem a przedpokojem wskazujące, że strop w budynku B. i W.S.. nad parterem zachowuje się jak sztywna tarcza, powodująca parcie poziome przekazywane także na pozostałe ściany budynku.
Według opinii ze względu na fakt, że budynek przy ul. [...] jest wyższy o około 3 m, należy podwyższyć kominy znajdujące się w ścianie szczytowej budynku przy ul[...] (kominy te zostały częściowo nadbudowane). Zdaniem autorów opracowania (dra inż. W.A. i dra inż. A.K.) w każdym przypadku wykonywania budynku przylegającego do budynku istniejącego, połączonym z odkopaniem jego fundamentów, wywiera wpływ na nośność i osiadanie fundamentów budynku istniejącego. Dlatego wykonawca prac przy wznoszeniu budynku nowego obowiązany jest do zabezpieczenia fundamentów budynku istniejącego na czas robót fundamentowych w taki sposób, aby zapewnić ograniczenie tego oddziaływania.
Natomiast projekt techniczny powinien uwzględniać całkowite i trwałe oddylatowanie obydwu budynków od siebie, aby osiadania budynku nowego i zwiększone naprężenia w strefie posadowienia fundamentu istniejącego nie były przyczyną nadmiernych oddziaływań na budynek istniejący. W ocenie autorów opracowania przy realizacji budynku położonego przy ul. [...], z zasadami tymi całkowicie się rozminięto.
Zgodnie z "Ekspertyzą techniczną", budynek przy ul. [...] posadowiony został na żelbetowych ławach fundamentowych, pod którymi znajduje się warstwa chudego betonu o grubości około 10 cm oraz na ławie piaskowej grubości 20 cm. Oznacza to, że podczas wykonywania tego fundamentu, ława ceglana budynku przy ul. [...] została odkopana na głębokość około 30 cm poniżej poziomu jej posadowienia. W żadnym przypadku nie wolno było, bez zastosowania specjalnych zabezpieczeń, wykonywać wykopów poniżej poziomu posadowienia, gdyż powoduje to zwiększenie jego osiadania gruntów o niskiej nośności – tak jak to miało miejsce przy ul. [...]j. Warunki techniczne wykonania i odbioru robót budowlano-montażowych pozwalają na schodzenie z wykopem poniżej poziomu posadowienia istniejącego fundamentu pod warunkiem, że kąt nachylenia skarpy nie jest większy od kąta stoku naturalnego (praktycznie 1: 3). Ustalenia w "Ekspertyzie technicznej" wskazywały na to, że w czasie wykonywania fundamentu pod budynkiem przy ul. [...], postępowano w sposób niezgodny z warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót budowlano-montażowych.
W świetle "Ekspertyzy"dylatacje między budynkami należy wykonywać między innymi w przypadku, gdy nowy budynek dobudowywany jest do istniejącego. Szczelina – dylatacja ma umożliwić swobodę odkształceń powodowanych nierównomiernym osiadaniem fundamentu (osiadanie obiektów nowszych jest na ogół większe). Zaleca się aby grubość szczeliny dylatacyjnej w konstrukcjach murowych wynosiła co najmniej 20 mm. Podczas wykonywania budynku przy ul. [...] szczelinę dylatacyjną oddzielającą ten budynek od budynku przy ul. [...] wypełniono cegłą i zaprawą, stworzono tworząc w ten sposób sztywne połączenie obiektów, które powinny stać oddzielnie.
Orzekając ponownie, organ powinien dokonać ustaleń na temat czy miały miejsce odstępstwa od projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia na budowę, mając na uwadze także wnioski końcowe wynikające z przedmiotowej opinii, wskazujące że:
- - podczas wykonywania ławy fundamentowej budynku przy ul. [...] pod ścianą przylegającą do budynku przy ul[...] w rażący sposób naruszono zasady wykonywania wykopów;
- - dylatacja między budynkami przy ul. [...] i [...] wykonana została w sposób nieprawidłowy (została wypełniona cegłami i zaprawą) który uniemożliwia swobodę odkształceń tych budynków;
- - wobec nieprawidłowego wykonania szczeliny dylatacyjnej wywiera on poziomy nacisk na ścianę szczytową budynku przy ul[...]
- - budynek przy ul. [...] w wyniku nieodpowiedniego dla miejscowych warunków posadowienia, sposobu fundamentowania, uległ przemieszczeniu w kierunku zachodnim (południowo-zachodnim) o nie mniej niż kilkanaście milimetrów.
Orzekające organy – w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego – ograniczyły zakres postępowania dowodowego, dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów art. 77 § 1 i 80 kpa. Naruszenie powołanych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę uwzględnił i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.