Uzasadnienie
B. C. wystąpił z wnioskiem o podział nieruchomości na cele budowlane oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność jego i jego żony Z., dołączając do wniosku mapę ze wstępnym projektem podziału.
Po rozpatrzeniu sprawy Burmistrz M. P. decyzją z dnia [...]. Nr [...] negatywnie zaopiniował przedstawiony projekt podziału nieruchomości z przyczyn określonych w art. 93 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie z powodu niezapewnienia wydzielanym pięciu działkom - od nr [...] do nr [...] włącznie - dostępu do drogi publicznej, co oznacza brak możliwości ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem, czyli na cele zabudowy mieszkaniowej.
Organ stwierdził, że teren, w którym leży działka nr [...] jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. P., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej M. P. z dnia [...]. /Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...]/, i leży w terenie oznaczonym symbolem C 10 MN, wchodzącym w skład jednostki o nazwie "Obszar Mieszkaniowy MN". Podstawowym przeznaczeniem terenu w "Obszarze Mieszkaniowym MN" jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z urządzeniami towarzyszącymi, o wysokości maksymalnej 8m do najwyższego gzymsu. Poza tym, w przypadku, gdy w wyniku podziału powstałyby co najmniej trzy działki budowlane, plan miejscowy nakłada obowiązek przedłożenia koncepcji zagospodarowania terenu, opracowanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że zamiarem wnioskodawcy jest wydzielenie działek na cele budowlane ale dostęp pięciu z nich do drogi publicznej miałaby zapewniać działka nr [...], która drogą nie jest, jest gruntem ornym, jej współwłaścicielami jest 12 osób, a udział wnioskodawcy w prawie własności wynosi [...] części.
Oceniając wniosek i koncepcję zagospodarowania terenu przedstawioną przez wnioskodawcę, w której zapewnienie projektowanym działkom dostępu do drogi publicznej zostało opisane w ten sposób, że "w momencie przeniesienia własności działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] zostanie przeniesiona część udziału w działce nr [...] w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej - ul. [...]" na tle postanowień planu miejscowego i przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami organ I instancji doszedł do przekonania, że rozwiązanie opisywane przez wnioskodawcę nie odpowiada wymogom art. 93 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też nie odpowiada warunkom wynikającym z art. 99 tej ustawy, który normuje wydanie decyzji warunkowej, uzależniającej podział od warunku ustanowienia służebności przy zbywaniu wydzielonych działek. Organ I instancji zaznaczył, że podział nieruchomości jest ograniczony przestrzennie do konkretnej nieruchomości i podkreślił, że uprawnienia organu administracyjnego nie obejmują takiej ingerencji w prawo własności osób trzecich, których treścią byłoby obciążenie służebnością nieruchomości osób trzecich.
Z. i B. C. w zażaleniu na ww. postanowienie wskazali, że organ I instancji błędnie interpretuje art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie ma znaczenia, że działka nr [...] jest opisana w ewidencji gruntów jako grunt orny, skoro faktycznie jest już ona dojazdem do ulicy [...], a działki leżące po jej drugiej stronie mają już uzbrojenie - energię elektryczną i wodociąg. Działka nr [...] została wydzielona specjalnie po to, aby zapewnić dojazd do ulicy [...] działkom nie mającym do niej dostępu, a z istoty współwłasności wynika, że każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej w zakresie dającym się pogodzić z prawami pozostałych współwłaścicieli toteż każdy może nią przechodzić, czy przejeżdżać, ale żaden nie może jej na przykład zaorać.
Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy wskazał, że ponieważ w M. P. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego /uchwała Nr [...] Rady Miejskiej M. P. z dnia [...]. - Dz. Urz. Woj. Lub. Nr [...], z późn. zm./, to przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu należy uczynić przede wszystkim odpowiednie postanowienia tego planu. Na podstawie wyrysu z planu oraz jego części tekstowej Kolegium stwierdziło, podzielając tym samym stanowisko organu I instancji, że działka będąca przedmiotem postępowania położona jest w terenie oznaczonym symbolem C 10 MN, który - zgodnie z częścią tekstową planu - wchodzi w skład strefy nazwanej "Obszar Mieszkaniowy MN".
Podstawowym przeznaczeniem w "Obszarze Mieszkaniowym MN" jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z urządzeniami towarzyszącymi, o wysokości maksymalnej 8m do najwyższego gzymsu. Co do zasady zatem zamierzenie wskazane we wniosku wszczynającym postępowanie - "budownictwo" byłoby zgodne z planem miejscowym, przyjmując, że chodzi o domy jednorodzinne.
Plan miejscowy określa też minimalne powierzchnie działek wydzielanych na cele mieszkaniowe /szeregowe - 250m2, bliźniacze - 350 m2 i wolnostojące - 500 m2/, a także wprowadza wymóg opracowania koncepcji zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy w wyniku podziału miałyby powstać co najmniej trzy działki budowlane albo wydzielane byłyby dojścia, dojazdy, drogi lub ulice. Z punktu widzenia tych kolejnych wymogów również nie zachodzi sprzeczność z planem, skoro każda z projektowanych działek ma powierzchnię większą od minimalnej dla zabudowy wolnostojącej, nadto wnioskodawcy przedłożyli koncepcję zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w planie miejscowym.
Przeszkodą, i to o zasadniczym znaczeniu, w pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału jest sprzeczność tego projektu z art. 93 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pierwszy z wymienionych przepisów wymaga, aby zgodność podziału z planem wyrażała się w dwóch aspektach: przeznaczenia terenu możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Warunek przeznaczenia terenu - jak już wyżej wskazano - jest spełniony, natomiast nie jest spełniony warunek możliwości zagospodarowania wydzielonych działek zgodnie z przeznaczeniem. Ten warunek, w sytuacji, gdy plan przeznacza teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, pozwala na zbudowanie na każdej z wydzielanych działek domu jednorodzinnego i na inne przedsięwzięcia ściśle związane z celami mieszkaniowymi /np. doprowadzenie urządzeń infrastruktury technicznej/, ale w pojęciu "możliwości zagospodarowania" mieści się też dojazd do wydzielonej działki.
Działka gruntu, do której nie ma dojazdu, oprócz tego, że nie może być wydzielona geodezyjnie, to również nie stwarza możliwości jej zagospodarowania na cele mieszkaniowe, czyli cele wyznaczone planem miejscowym.
Zakaz podziału nieruchomości, w wyniku którego projektowane do wydzielenia działki gruntu nie miałyby dostępu do drogi publicznej reguluje art. 93 ust.3 ustawy. Wymóg zapewnienia tego dostępu, w takim rozumieniu, jak to ujmuje powyższy przepis, jest warunkiem koniecznym prawnej dopuszczalności podziału, toteż - zwrócił uwagę organ - jego niespełnienie przesądza o negatywnej opinii co do zgodności podziału z prawem.
Organ odwoławczy podniósł, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że działka nr [...] w stanie obecnym /przed podziałem/ jest długa ale stosunkowo wąska i węższymi bokami graniczy z dwiema drogami oznaczonymi w planie miejscowym symbolem K- L. Jedną z nich jest ul. [...] a drugą ulica przewidziana w planie, łącząca ul. [...] z ul. [...]. Ponieważ zamiarem wnioskodawców jest podzielenie działki [...] w poprzek i wydzielenie z niej siedmiu odrębnych działek geodezyjnych, to ze względu na taki kształt i usytuowanie działki, tylko dwie skrajne z nowych działek: nr [...] /już zabudowana/ i nr [...] będą miały dostęp, i to bezpośredni, do drogi publicznej. Natomiast projektowane działki oznaczone numerami od 2 do 6 włącznie, bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie mają, ale nie mają też żadnego dostępu pośredniego akceptowanego przez przepis art. 93 ust.3 ustawy.
Poza tym organ wskazał, że projekt podziału przedstawiony przez wnioskodawców nie zawiera koncepcji rozwiązania problemu dostępu do drogi publicznej, który mieściłby się w kryteriach przewidzianych w art. 93 ust. 3 ustawy. Strony upatrują możliwości dojazdu poprzez działkę nr [...] jednakże po pierwsze, działka ta nie jest objęta postępowaniem podziałowym, więc prawidłowo organ I instancji konstatuje, że nie może orzekać władczo w stosunku do tej działki dlatego nie ma podstaw do wydania decyzji zawierającej warunek, a po drugie - prawa rzeczowe do działki nr [...] ma nie tylko wnioskodawca, zatem nie tylko do niego należy decyzja, co do obciążenia jej służebnością, po trzecie - wbrew temu, co podnoszą strony w zażaleniu, że działka ta pełni funkcje drogi, to nie ma wątpliwości, że skoro w ewidencji gruntów i budynków jest ona opisana jako grunt orny, to nie jest drogą wewnętrzną, nie mówiąc już o tym, że nie jest drogą publiczną.
Skoro zaś nawet faktycznie istniejący na gruncie przejazd nie ma koniecznych formalnych cech drogi publicznej bądź drogi wewnętrznej, to niewskazanie przez podmiot wnioskujący o podział innego rozwiązania dostępu do drogi spośród kryteriów wymaganych przez art. 93 ust. 3 ustawy wyklucza dopuszczalność podziału.
Kolegium stwierdziło zatem, że w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania terenu zamierzony przez właściciela wyraźnie koliduje z normą prawną wyrażoną w przepisie ustawowym lub przepisie gminnym, prymat ma przepis prawa a nie wola właściciela. Zasadę pierwszeństwa przepisu nad wykonywaniem władztwa nad rzeczą reguluje art. 93 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiąc, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, ale podział nie jest dopuszczalny jeżeli wszystkie projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Ponieważ w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że proponowany podział jest sprzeczny z art. 93 ust. 3 ustawy, gdyż nie zapewnia każdej z działek dostępu do drogi publicznej, należało zaopiniować go negatywnie.
Z. i B. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 93 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie, że przedstawiony wstępny projekt podziału nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektowane do wydzielenia w wyniku podziału działki nr [...], działki gruntu nie będą miały dostępu do drogi publicznej, podczas gdy dostęp ten, jako pośredni, jest zapewniony poprzez działkę nr [...], w której przysługuje nam udział w prawie własności w wysokości [...].
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że z zaskarżonym postanowieniem Kolegium nie zgadzają się, a zawarte w jego uzasadnieniu wywody podzielają jedynie w części teoretycznej. Trafnie też w ich ocenie organy przyjęły, że wskazane przez nich we wniosku wszczynającym postępowanie zamierzenie, tj. budownictwo jednorodzinne na wydzielonych w wyniku projektowanego podziału działki nr [...] działkach, jest zgodne z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący podnieśli także, że z uzasadnienia organów wynika, że gdyby byli wyłącznymi właścicielami działki nr [...], warunek zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla wydzielanych działek zostałby uznany za spełniony. Wobec powyższych ustaleń - ich zdaniem - zaskarżone rozstrzygnięcie jest skutkiem błędnej wykładni art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga podlega oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględnić z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej p.p.s.a.)).
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r., nr [...] w sprawie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w M. p. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow. 0[...] ha. Projekt dotyczy podziału na siedem działek przeznaczonych na cele zabudowy.
Wskazać należy, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości mimo, że prowadzone w ramach jednego postępowania administracyjnego ma dwuetapowy charakter. Dwuetapowość tego postępowania polegająca na tym, iż najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a dopiero na podstawie tego postanowienia opiniującego dokonuje się podziału nieruchomości w formie decyzji. Wynika to wprost z treści art. 93 i 96 ustawy. Przedmiot zaskarżonego postanowienia dotyczy właśnie pierwszego etapu postępowania podziałowego, tj. rozstrzygnięcia opiniującego ten podział wydanego na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy. Co istotne postanowienie to ma charakter procesowy co oznacza, iż nie rozstrzyga ono o istocie sprawy, lecz dotyczy jedynie kwestii wyłaniającej się w toku postępowania, a tym samym - jak wskazano - jest częścią postępowania w sprawie podziału nieruchomości.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że dla obszaru, na którym położona jest działka strony skarżącej, obowiązuje plan miejscowy, przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej M. P. z dnia [...] r.. (Dz. Urz. Woj. L., Nr [...], poz. [...] ze zm.).
Z powyższego planu wynika, że działka będąca przedmiotem postępowania położona jest w terenie oznaczonym symbolem C 10 MN, który - zgodnie z częścią tekstową planu - wchodzi w skład strefy nazwanej "Obszar Mieszkaniowy MN". Podstawowym przeznaczeniem w "Obszarze Mieszkaniowym MN" jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z urządzeniami towarzyszącymi, o wysokości maksymalnej 8m do najwyższego gzymsu. Co do zasady zatem zamierzenie wskazane we wniosku wszczynającym postępowanie - "budownictwo" byłoby zgodne z planem miejscowym, przyjmując, że chodzi o domy jednorodzinne. Plan miejscowy określa też minimalne powierzchnie działek wydzielanych na cele mieszkaniowe, a także wprowadza wymóg opracowania koncepcji zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy w wyniku podziału miałyby powstać co najmniej trzy działki budowlane albo wydzielane byłyby dojścia, dojazdy, drogi lub ulice. Z punktu widzenia tych kolejnych wymogów również nie zachodzi sprzeczność z planem, skoro każda z projektowanych działek ma powierzchnię większą od minimalnej dla zabudowy wolnostojącej, nadto wnioskodawcy przedłożyli koncepcję zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w planie miejscowym.
Przeszkodą, i to o zasadniczym znaczeniu – jak słusznie zwróciły organy - w pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału jest sprzeczność tego projektu z art. 93 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Pierwszy z wymienionych przepisów wymaga, aby zgodność podziału z planem wyrażała się w dwóch aspektach: przeznaczenia terenu możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Warunek przeznaczenia terenu - jak już wyżej wskazano - jest spełniony, natomiast nie jest spełniony warunek możliwości zagospodarowania wydzielonych działek zgodnie z przeznaczeniem. Ten warunek, w sytuacji, gdy plan przeznacza teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, pozwala na zbudowanie na każdej z wydzielanych działek domu jednorodzinnego i na inne przedsięwzięcia ściśle związane z celami mieszkaniowymi /np. doprowadzenie urządzeń infrastruktury technicznej/, ale w pojęciu "możliwości zagospodarowania" mieści się też dojazd do wydzielonej działki. Działka gruntu, do której nie ma dojazdu, oprócz tego, że nie może być wydzielona geodezyjnie, to również nie stwarza możliwości jej zagospodarowania na cele mieszkaniowe, czyli cele wyznaczone planem miejscowym.
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że brak dostępu projektowanej do wydzielenia działki musi być oceniany, według stanu z daty opiniowania wstępnego projektu podziału. Podział jest zatem dopuszczalny, gdy nieruchomość ma takie parametry i powierzchnię, że daje się zagospodarować zgodnie z przewidywaniami planu i jednocześnie ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Możliwości zagospodarowania działki zgodnie z przeznaczeniem w planie nie można rekompensować brakiem dostępu do drogi publicznej, gdyż stanowiłoby to obejście wskazanych wyżej przepisów prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2014 r., I SA/Wa 3188/13, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2015, nr [...], s. 149-152).
Jak wynika z akt sprawy w ramach projektu podziału działki nr [...] strona skarżąca nie przewidziała wydzielenia drogi wewnętrznej, zaś wskazana przez nią działka sąsiednia, nr [...], przede wszystkim nie była przedmiotem postępowania podziałowego, jej współwłaściciele nie mieli uprawnienia do tego, aby władczo ingerować w prawda rzeczowe jej współwłaścicieli do tej nieruchomości. Błędne jest przy tym przekonanie skarżących, że problem tkwi tylko w tym, że działka nr [...] nie jest ich wyłączną własnością, choć rozwijanie tego wątku wykracza poza ramy niniejszego postępowania.
Należy poza tym wskazać, że skarżący nie wydzielili ze swojej działki drogi wewnętrznej, ani też nie wskazali żadnego innego rozwiązania – akceptowanego na podstawie art. 93 ust. 3 ustawy – dostępu wszystkich projektowanych działek do drogi publicznej.
W ocenie Sądu brak dojazdu do nieruchomości uniemożliwia zagospodarowanie działek pod cele budowlane w związku z tym, przedstawiony przez wnioskodawcę projekt podziału nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i należało zaopiniować go negatywnie.
Sąd ponadto uznał, że organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.