Uzasadnienie
P. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Zarządu Zarząd Województwa z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie zlecenia Z. N. W. w L. zarządzania nieruchomością oznaczoną nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie S., gm. S., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Wcześniejszą uchwalą z dnia z dnia [...] r., Nr [...] Zarząd Zarząd Województwa wyraził zgodę na zrzeczenie się przez L. O. D. R. w K. prawa użytkowania wieczystego wspomnianej nieruchomości. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej z naruszeniem art. 20 ust. 1 pkt. 1 oraz pkt. 2 ustawy z dnia [...]. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U z 2016r. poz. 356) oraz art. 31 ustawy z dnia [...]. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U z 2009r. poz. 753 ze zmianami).
Skarżący wskazał, że L. O. D. R. w K., zwany dalej "LODR", jest jednostką doradztwa rolniczego, której status określa ustawa o jednostkach doradztwa rolniczego. W dniu [...] r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego. Najistotniejsza zmiana wynikająca z uregulowań tej ustawy dotyczy zmiany podległości ośrodków doradztwa rolniczego. Z chwilą wejścia w życie na mocy jej art. 2 ośrodki doradztwa rolniczego stały się wojewódzkimi ośrodkami doradztwa rolniczego oraz równocześnie państwowymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną i zachowującymi swój majątek, podległymi ministrowi do spraw rozwoju wsi (dotychczas były samorządowymi osobami prawnymi, podległymi zarządom województw).
Zatem przepisy tej ustawy nie regulują kwestii majątkowych ośrodków doradztwa rolniczego w sposób odmienny niż dotychczas, w szczególności nie odbierają ani LODR ani samorządom województw żadnych praw majątkowych. LODR w dacie podjęcia zaskarżonych uchwał był samorządową wojewódzką osobą prawną realizującą ustawowo określone zadania z zakresu doradztwa rolniczego. Zgodnie z art. 2 ust. 2b ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego zadaniem Centrum Doradztwa Rolniczego i ośrodków wojewódzkich jest prowadzenie doradztwa rolniczego obejmującego działania w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych oraz wiejskiego gospodarstwa domowego, mające na celu poprawę poziomu dochodów rolniczych oraz podnoszenie konkurencyjności rynkowej gospodarstw rolnych, wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, a także podnoszenie poziomu kwalifikacji zawodowych rolników i innych mieszkańców obszarów wiejskich.
Ustawa o zmianie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego nie wprowadziła zmian w treści tego artykułu. Wspomniane akty prawne regulowały również kwestie związane z wyposażeniem ośrodków doradztwa rolniczego w mienie niezbędne do wykonywania ich zadań. Na mocy przepisów ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego z dniem [...] r. (czyli z dniem wejścia w życie ustawy) ośrodki doradztwa z mocy prawa stały się użytkownikami wieczystymi gruntów Skarbu Państwa będących w zarządzie lub trwałym zarządzie dotychczasowych wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego oraz ośrodków doradztwa rolniczego, służących do realizacji działalności statutowej (art. 20 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy). Stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego przez ośrodki doradztwa następowało w drodze decyzji właściwego wojewody, który określał w niej sposób korzystania z gruntów, budynków i innych urządzeń z nimi związanych (art. 20 ust. 2 cyt. ustawy).
W przedmiotowej sprawie LODR decyzją Wojewody L. z dnia [...] r. nabył prawo użytkowania wieczystego gruntu objętego zaskarżoną uchwałą. W punkcie 2 rozstrzygnięcia określony został sposób korzystania z mienia wskazując jego przeznaczenie na realizację celu związanego z prowadzeniem działalności statutowej L. Ośrodka Doradztwa Rolniczego. Natomiast na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, z dniem jej wejścia w życie (czyli z dniem [...] r.) mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań przekazywanych niniejszą ustawą stało się z mocy prawa mieniem właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W myśl przepisów tej ustawy zadania wykonywane przez LDOR stały się zadaniami Zarząd Województwa. Nabycie mienia o którym mowa w art. 31 ust. 1 stwierdzał wojewoda w drodze decyzji administracyjnej (art. 32 ust. 1).
Nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego mienia Skarbu Państwa niezbędnego do wykonywania zadań przekazywanych ustawą następowało wraz z ograniczonymi prawami rzeczowymi, które podlegały ujawnieniu w decyzji administracyjnej o nabyciu mienia (art. 32 ust. 2). Wojewoda L. decyzją z dnia [...] r. stwierdził, że z dniem [...] r. Zarząd Województwa nabyło z mocy prawa, mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań statutowych LODR. Decyzja ta dotyczyła m.in działki o nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie S., gm. S., w wyniku podziału której powstała działka o nr [...] o pow. [...] ha. Zaznaczono przy tym, że status użytkownika wieczystego ośrodki doradztwa rolniczego zachowały także po wejściu w życie przepisów ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. Zarówno z decyzji Wojewody L. z dnia [...] r. jak i z przepisów ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie wynika, że mienie nabyte przez Zarząd Województwa przekazane zostało w związku z przejęciem zadania w zakresie prowadzenia doradztwa rolniczego oraz, że przeznaczone jest wyłącznie na realizację celu, jakim jest wykonywanie zadań statutowych przez LODR w K..
Ponadto sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości określony został również w decyzji Wojewody L. z dnia [...] r. W ocenie Prokuratora Zarząd Województwa z dniem wejścia w życie ustawy z dnia [...] r. nabyło mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań z zakresu doradztwa rolniczego i mienie to może stanowić jedynie przedmiot użytkowania wieczystego jednostki doradztwa rolniczego.
Tymczasem zrzeczenie się przez LODR prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości wskazanej w zaskarżonej uchwale prowadzi do przekazania zarządu nieruchomością jednostce, która nie realizuje zadań z zakresu doradztwa rolniczego. Natomiast LODR pozbawiony zostaje mienia przyznanego mu przez ustawodawcę, niezbędnego do wykonywania ustawowych zadań dla których jednostka została utworzona. Przywołany w podstawie zaskarżonej uchwały art. 58 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi, że wojewódzkie osoby prawne samodzielnie decydują o sposobie wykonywania praw majątkowych, odbywa się to jednak w granicach ustaw. Ograniczenie to wynika z istoty mienia, które ma określone przeznaczenie i funkcje.
Zatem nabycie mienia i dalej jego gospodarowanie - nie jest oderwane od celu oraz od realizacji określonych zadań publicznych. Wprawdzie art. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zrzeczenia się przez państwową lub samorządową osobę prawną własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości odpowiednio na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to jednak przepis ten nie może być stosowany w oderwaniu i z pominięciem innych obwiązujących przepisów prawa, które wprowadzają ograniczenia w sposobie wykonywania praw majątkowych.
Zarząd Nieruchomości Wojewódzkich w L. jako wojewódzka jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej jest jednostką, do której zadań statutowych należy w szczególności wykonywanie czynności związanych z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność Zarząd Województwa lub których użytkownikiem wieczystym jest Zarząd Województwa. Jak wynika, w ocenie Prokuratora, z poczynionych wyżej rozważań niezgodne jest z powołanymi w skardze przepisami zlecenie Z. N. W. w L. zarządzania nieruchomością przeznaczoną wyłącznie do realizowania zadań z zakresu doradztwa rolniczego. Dodatkowo stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały będzie konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały Nr [...], bez której istnienia traci ona rację bytu.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Odnosząc się do jej zarzutów wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 41 ust. 1, art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1392 z późn. zm.), § 78 ust. 1 Statutu Zarząd Województwa (Dz. Urz. Woj. L. nr [...], poz. 2638, z późn. zm.), uchwały Nr [...] Sejmiku Zarząd Województwa z dnia [...] r. w sprawie reorganizacji wojewódzkiej jednostki organizacyjnej L. W. D. I. z siedzibą w C. oraz § 5 pkt 1 i 4 S. Z. N. W. w L. (w tym § 1 ust.1 i ust. 3 lit. a i d uchwały oraz § 5 ust. 3 pkt 1 i pkt 4 S. Z. N. W. w L.). Zgodnie z wskazanymi wyżej przepisami oraz postanowieniami uchwały Nr [...] Sejmiku Zarząd Województwa z dnia [...] r. w sprawie reorganizacji wojewódzkiej jednostki organizacyjnej L. W. D. I. z siedzibą w C., S. Z. N. W. w L., do zakresu działania Z. N. W. w L. należy między innymi zarządzanie wojewódzkim zasobem nieruchomości oraz wykonywanie innych czynności zleconych przez Zarząd Zarząd Województwa dotyczących nieruchomości nabywanych przez Zarząd Województwa lub stanowiących własność Zarząd Województwa.
Zgodnie z art. 8 ust.1 ustawy o samorządzie województwa w celu wykonywania zadań województwa, województwo tworzy wojewódzkie jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej oraz wojewódzkie osoby prawne. Zarząd Nieruchomości Wojewódzkich w L. jest wojewódzką jednostką organizacyjną bez osobowości prawnej - jednostką budżetową, do której zadań statutowych należy w szczególności wykonywanie czynności związanych z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność Zarząd Województwa lub których użytkownikiem wieczystym jest Zarząd Województwa. W świetle tych przepisów decyzją Zarządu Zarząd Województwa Z. N. W. może zostać zlecone zarządzanie nieruchomościami już stanowiącymi własność Zarząd Województwa, jak i nieruchomościami, co do których wskutek czynności prawnych, orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnych Zarząd Województwa nabędzie tytuł prawny, w tym także zarządzanie nieruchomościami w trakcie sporów sądowych dotyczących własności nieruchomości. Zlecenie może mieć skutek na przyszłość. Zatem żądanie prokuratora zawarte w skardze jest bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
W myśl art. 82 ust. 1 zdanie 1 w zw. z art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.), dalej powoływana jako "u.s.w.", uchwała organu samorządu województwa istotnie naruszająca prawo jest nieważna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Podstawą prawną zaskarżonej uchwały stanowi m.in. art. 41 ust. 1 u.s.w. oraz art. 45 ust. 1 u.s.w. Pierwszy z tych przepisów odnosi się do kompetencji zarządu województwa, statuując zasadę domniemania kompetencji na rzecz zarządu województwa. Równocześnie zaś art. 41 ust.2 pkt.2 przyznaje zarządowi prawo do gospodarowania mieniem województwa. Z powyższych przepisów wynika uprawnienie dla Zarządu Zarząd Województwa do zarządzania mieniem województwa. Natomiast art. 45 ust. 1 statuuje zasadę zgodnie, z którą zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych.
Dodatkowo art. 8 ust. 1 u.s.w. stanowi, że w celu wykonywania zadań województwo tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne oraz może zawierać umowy z innymi podmiotami. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano również uchwałę Nr [...] Sejmiku Zarząd Województwa z dnia [...] r. w sprawie reorganizacji wojewódzkiej jednostki organizacyjnej L. W. D. I. z siedzibą w C., która w paragrafie pierwszym punkcie pierwszym stanowi, że jednostka budżetowa L. W. D. I. z siedzibą w C. otrzymuje nazwę Zarząd Nieruchomości Wojewódzkich w L., natomiast punkt trzeci litera a tego paragrafu stanowi, że zakresem działalności Z. N. W. w L. jest zarządzanie wojewódzkim zasobem nieruchomości. Unormowanie to powtarza §5 pkt 1 S. Z. N. W., również powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały.
Zatem Zarząd Nieruchomości Wojewódzkich w L. jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną, jednostką budżetową do kompetencji której należy zarządzanie wojewódzkim zasobem nieruchomości. Reasumując stwierdzić należy, że z przytoczonych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisów prawa wynika, że zarząd województwa jest uprawniony do przekazywania w ramach zarządzania mieniem województwa jego części składowych wojewódzkim samorządowym jednostką organizacyjnym celem zarządzania nimi w ramach uprawnień przysługujących samorządowi województwa.
Natomiast z powołanych wyżej uchwał Sejmiku Zarząd Województwa wynika, że taką wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną jest Zarząd Nieruchomości Wojewódzkich w L.. Nie można więc, jak wywodzi to Prokurator, podzielić poglądu, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Przy czym na ocenę tą nie ma wpływu powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały §78 ust. 1 Statutu Zarząd Województwa (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – tekst jednolity: Dz. Urz. Woj. L. z 2013 r., poz. [...]), który uchylony został paragrafem pierwszym punktem dwudziestym szóstym uchwały Nr [...] Sejmiku Zarząd Województwa z dnia [...] r. w sprawie zmiany Statutu Zarząd Województwa (Dz. Urz. Woj. L. z 2013 r. poz. [...]), która weszła w życie z dniem [...] r. Powołanie bowiem w podstawie prawnej nieobowiązującego przepisu, w sytuacji gdy pozostałe powołane przepisy zawierają podstawę zarówno do wydania uchwały jak i treści jej rozstrzygnięcia nie wpływa na byt prawny zaskarżonej uchwały (nie decyduje, że wydana została bez podstawy prawnej).
Nie można też podzielić poglądu Prokuratora, według którego wydając zaskarżoną uchwałę naruszono art. 20 ust. 1 pkt. 1 oraz pkt. 2 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 356) oraz art. 31 ustawy z dnia 29 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 2009 r., Nr 92, poz. 753 ze zm.). Brak jest bowiem jakiegokolwiek przepisu, który nakazywałby ich stosowanie do dalszego gospodarowania nieruchomościami przez właściciela lub użytkownika wieczystego, czy też do nabywania nieruchomości przez Zarząd Województwa. Pierwszy z powyższych przepisów w ustępie pierwszym punkcie pierwszym stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w zarządzie lub w trwałym zarządzie dotychczasowych wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego oraz ośrodków doradztwa rolniczego, stają się nieodpłatnie z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego właściwych ze względu na położenie tych gruntów ośrodków doradztwa zaś w punkcie drugim, iż grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w zarządzie lub w trwałym zarządzie R. C. D. R. R. i O. W. w B., P., P., R., S. P., W. i C., stają się nieodpłatnie z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego właściwych ze względu na miejsce położenia tych gruntów ośrodków doradztwa.
Nie wynika więc z nich żadne ograniczenie w dysponowaniu przedmiotem użytkowania wieczystego. Takie ograniczenie nie wynika też z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. stanowiącego, że z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy mienie Skarbu Państwa niezbędne do wykonywania zadań przekazywanych niniejszą ustawą staje się z mocy prawa mieniem właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto należy zaznaczyć, że Zarząd Województwa na mocy uprawnień przyznanych art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.w. ma prawo do dysponowania mieniem wojewódzkim.
Prokurator bezzasadnie zatem przyjmuje w skardze, że Zarząd Zarząd Województwa nie miał podstaw prawnych do podjęcia uchwały Nr [...], w związku z czym zachodzą podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Jak wynika bowiem z powyższych rozważań w sprawie nie miało miejsce istotne naruszenie prawa, które w myśl art. 82 ust. 1 zdanie 1 w zw. z art. 82 ust. 5 u.s.w. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwał organu samorządu województwa. Ponadto nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest to, że poprzedzająca ją uchwała Nr [...] uznana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 1137/16 za zgodną z prawem. Jak bowiem trafnie zauważono w skardze uchwała Nr [...] jest konsekwencją pozostawania w obrocie prawnym uchwały Nr [...] Skoro natomiast ta ostatnia uchwała jest zgodna z prawem, a Z. N. W. w L. jest jednostką organizacyjną powołaną w celu zarządzania wojewódzkim zasobem nieruchomości, to zarząd województwa, mając ku temu podstawę prawną (co wykazano powyżej), mógł podjąć zaskarżoną uchwałę. Celem jej jest bowiem zagospodarowanie nieruchomości, której dotyczyła uchwała Nr [...]
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę.