Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 września 2017 r., znak: SKO.41/1562/GG/2017, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także: Kolegium), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 22 marca 2017 r., znak: SKO.41/4916/GG/2016, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Kraśnik z dnia 13 sierpnia 2013 r., znak: PGN.GG.6831.20.2013, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 158/9, o pow. 1,7637 ha, na działki: nr 158/17 o pow. 0,0198 ha, nr 158/18 o pow. 1,6411 ha i nr 158/19 o pow. 0,1028 ha.
W obszernym uzasadnieniu decyzji z dnia 20 września 2017 r. Kolegium podzieliło w całości argumentację przywołaną w decyzji tego organu z dnia 22 marca 2017 r. Zdaniem Kolegium, nie ma żadnych podstaw, by twierdzić, że wskazana wyżej decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 93 czy art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.), przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kraśnik, zatwierdzonego Uchwałą nr XXVIII/397/2004 Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 21 października 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 26, poz. 826), zmienionego uchwałą nr XL/344/2010 Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 13 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 73, poz. 1430; dalej także: plan miejscowy), ani art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.).
Kolegium podniosło, że plan miejscowy przewiduje w § 2 ust. 2 pkt 2 tereny komunikacji, w tym KX - ciąg pieszo - jezdny, zaś kwestionowana decyzja potwierdza przeznaczenie na taki właśnie cel nowo wydzielonej działki nr 158/17. Zawarty w uzasadnieniu tej decyzji zapis "nr 158/17 - teren przeznaczony pod poszerzenie Alei Niepodległości, obecnie droga powiatowa (symbol 5 KX)", nie może być oceniony jako rażąco naruszający prawo, albowiem wiążąca dla organu wydającego decyzję zatwierdzającą podział jest sentencja tej decyzji, a nie jej uzasadnienie.
W skardze na decyzję Kolegium z 20 września 2017 r. Zarząd Dróg Powiatowych w Kraśniku (dalej także: Zarząd) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej Zarząd zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 98 ust. 1 oraz art. 93 u.g.n., wskutek uznania, że kwestionowana decyzja podziałowa nie narusza rażąco planu miejscowego. Zdaniem Zarządu, nie było podstaw do wydzielenia opisanej działki z przeznaczeniem pod drogę publiczną, gdyż plan nie przewiduje w terenie objętym podziałem drogi publicznej o kategorii drogi powiatowej, lecz drogę wewnętrzną (ciąg pieszo-jezdny).
Niezależnie od tego Zarząd wskazał, że wydzielona działka jest już faktycznie zajęta pod pas istniejącej drogi publicznej o kategorii drogi powiatowej w rozumieniu art. 1, art. 4 pkt 1 oraz art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca, domagając się stwierdzenia nieważności wspomnianej na wstępie decyzji o podziale nieruchomości, wskazała na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), którego jej zdaniem dopuścił się organ wydając tę decyzję.
Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie to pojęcie, które nie budzi rozbieżności interpretacyjnych w związku z bogatym dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych. Jest ono interpretowane jednolicie, jako oczywista niezgodność rozstrzygnięcia z treścią zastosowanej normy prawnej, zawartej w przepisie przyjętym za podstawę prawną tego rozstrzygnięcia. Wskazuje się, że rażące naruszenie prawa wiąże się także z powstaniem skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle reguł praworządności. Zakłada się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 oraz z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1672/10).
Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., w przypadku gdy projektowana do podziału nieruchomość znajduje się na terenie, dla którego uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podziału takiej nieruchomości można dokonać jedynie wówczas, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.
W konsekwencji, jak wskazuje się w doktrynie, przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, określone w planie miejscowym, i z tego punktu widzenia właściwy organ musi ocenić, czy projekt służy temu przeznaczeniu i je realizuje. Organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi zatem bezsprzecznie rozstrzygnąć, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji norm planu miejscowego, a więc czy projekt podziału stwarza możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości (zob. G. Węgrzyn, Linie podziału nieruchomości a linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania w planie miejscowym, NZS 2009, nr 4, s. 58, SIP LEX, teza 1; K. Marciniuk, Podział nieruchomości - zagadnienia administracyjnoprawne, St.Iur. 2015, nr 61, s. 181 i n., SIP LEX, teza 2).
Wskazać zatem trzeba, że dokonywana w tym zakresie ocena dopuszczalności podziału nieruchomości, nie może ograniczać się tylko do sprawdzenia, czy projektowany podział jest "niesprzeczny" z zapisami planu miejscowego. Powyższy przepis wymaga bowiem jednoznacznego stwierdzenia "zgodności" tego podziału z planem, co ma miejsce wówczas, gdy nie budzi wątpliwości, że wydzielenie nowej działki (bądź działek) służy realizacji norm planu miejscowego. Wyłączona jest zatem możliwość zatwierdzenia podziału nieruchomości, który – choćby jedynie częściowo – uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości w sposób przewidziany przez plan miejscowy.
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że decyzją Burmistrza Miasta Kraśnik z 13 sierpnia 2013 r., znak: PGN.GG.6831.20.2013, zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 158/9, o pow. 1,7637 ha, na działki: nr 158/17 o pow. 0,0198 ha, nr 158/18 o pow. 1,6411 ha i nr 158/19 o pow. 0,1028 ha. Z decyzji tej wynika, że wydzielona działka nr 158/17 stanowi "teren przeznaczony pod poszerzenie Alei Niepodległości, obecnie droga powiatowa (symbol 5 KX)" (k. 18 akt I instancji).
Niekwestionowane jest również, że przepis § 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla opisanego terenu, oznaczonego symbolem "5 KX", obejmującego wydzieloną działkę nr 158/17, zawiera następujące ustalenia:
"1. przeznaczenie terenu: ciąg pieszo-jezdny,
- 2. zasady zagospodarowania:
- 1) szerokość w liniach regulacyjnych min. 12 m, w tym utwardzony ciąg pieszo-jezdny o szerokości nie mniejszej niż 5,0 m.
- 2) dopuszcza się przebieg sieci infrastruktury technicznej oraz urządzeń związanych z eksploatacją drogi,
- 3) zakazuje się lokalizowania ogrodzeń wewnątrz linii rozgraniczających ciągu".
Bezsprzecznie też, zarówno w części tekstowej, jak i rysunkowej planu miejscowego, działka nr 158/17 nie została przeznaczona pod "poszerzenie" drogi publicznej.
W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że w świetle powyższych zapisów planu miejscowego nie było możliwe wydzielenie działki nr 158/17 z działki nr 158/9, z przeznaczeniem na poszerzenie drogi powiatowej - Alei Niepodległości w Kraśniku. Oczywiste jest, że zajęcie tej działki na ten cel uniemożliwiło zagospodarowanie wydzielonej działki w sposób przewidziany w planie miejscowym, jako ciągu pieszo- jezdnego o parametrach wskazanych w § 14 ust. 2 pkt 1 planu. Jak zasadnie podnosił Zarząd, działka ta w planie została przeznaczona pod realizację drogi wewnętrznej, stanowiącej ciąg pieszo-jezdny i tak też – co nie było w sprawie kwestionowane – została następnie zagospodarowana.
Nie można – co oczywiste – utożsamiać przeznaczenia terenu pod realizację obiektu liniowego, niebędącego drogą publiczną, jakim jest ciąg pieszo-jezdny z drogą publiczną o kategorii powiatowej. Chociaż teren oznaczony symbolem "KX" stanowi – w świetle § 2 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego – teren komunikacji, to plan wyraźnie odróżnia ten teren od terenów przeznaczonych pod drogi publicznej: "KDZ-P - droga powiatowa", "ulica klasy Z zbiorcza KDG-W - droga wojewódzka", "ulica klasy G główna KDW - droga wewnętrzna". Niewątpliwie, do czego nie odniosło się Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ciąg pieszo-jezdny nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i nie posiada on takich samych bądź podobnych parametrów funkcjonalnych i technicznych.
Trzeba mieć przy tym na uwadze, że obowiązujący w dacie zatwierdzenia podziału opisanej nieruchomości plan miejscowy wyraźnie odróżniał "tereny dróg i ulic – KD" od "terenów komunikacji pieszej – KX" (z dopuszczalnym przeznaczeniem na ciągi pieszo-jezdne). Przepis § 52 uchwały nr XXVIII/397/2004 Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 21 października 2004 r. stanowił, że "tereny dróg i ulic – KD", z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod tereny dróg (ulic) oznaczone są według następujących klas i kategorii: KDGPK - drogi główne ruchu przyspieszonego - krajowe, KDGK - główne - krajowe, KDGW - główne - wojewódzkie, KDZP - zbiorcze - powiatowe, KDLG - lokalne - gminne, KDDG - dojazdowe - gminne. Natomiast § 53 tej uchwały wskazywał:
"1. Wyznacza się "Tereny komunikacji pieszej - KX" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod wydzielone ciągi piesze.
- 2. Dopuszcza się na tych terenach lokalizację:
- a) ścieżek rowerowych,
- b) ciągów pieszo-jezdnych dla dojazdów do pojedynczych działek,- KX1
- c) urządzeń infrastruktury technicznej,
- d) terenów zieleni.
- 3. Szerokość ciągów pieszych ustala się w liniach rozgraniczających 4 - 10 m. Szerokości indywidualne określone są na rysunkach uszczegółowionych w skali 1:1000 i 1:2000".
Jakkolwiek uchwała ta została zmieniona uchwałą nr XL/344/2010 Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 13 maja 2010 r. między innymi w części dotyczących terenu oznaczonego symbolem "5 KX", to w wyniku uchwalenia tej zmiany planu utraciły moc jedynie te ustalenia dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kraśnik, uchwalonego Uchwałą nr XXVIII/397/2004 Rady Miejskiej w Kraśniku z dnia 21 października 2004 r., których ta zmiana dotyczyła. Niewątpliwie więc aktualność zachowały cytowane wyżej, mające ogólny charakter, zapisy planu miejscowego.
Z powyższego wynika, że kwestionowana przez Zarząd decyzja podziałowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z § 14 planu miejscowego. Uchybienie to polega na przekroczeniu jednoznacznej w swej treści normy prawa materialnego, z jakiej wynika zakaz wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, który to podział uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z obowiązującymi w dacie podziału ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega zarazem wątpliwości, że charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja Burmistrza Miasta Kraśnik z dnia 13 sierpnia 2013 r., wbrew twierdzeniom Kolegium, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zaskarżona decyzja narusza zatem nie tylko powołane wyżej przepisy prawa materialnego, lecz również art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., albowiem w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do utrzymania w mocy decyzji Kolegium z dnia 22 marca 2017 r.
Podkreślenia też wymaga, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zdawkowy sposób odniosło się do części zarzutów podniesionych przez Zarząd we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ograniczając się w tym zakresie jedynie do stwierdzenia: "zarzuty przytoczone przez wnioskodawcę mogłyby być uwzględnione w postępowaniu zwyczajnym, gdyby decyzja zatwierdzająca podział została zaskarżona odwołaniem. Jednak w postępowaniu nieważnościowym, nie stanowią one rażącego naruszenia prawa". W tej części zatem zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu, albowiem brak jest możliwości prześledzenia toku rozumowania Kolegium co do zarzutów strony dotyczących między innymi: braku możliwości przeznaczenia działki nr 158/17 pod "poszerzenie" drogi powiatowej, faktycznego zagospodarowania "od dziesięcioleci" opisanej nieruchomości, braku uznania, że w sprawie doszło do wydania decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa własności nieruchomości objętych podziałem bez podstawy prawnej, czy wadliwej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych. Tym samym zaskarżona decyzja Kolegium narusza także art. 107 § 3 k.p.a., który wskazuje wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.