Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Wojewoda – po rozpatrzeniu odwołania M. Ł. i J. K. od decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w L. przy ul. [...] (obręb [...] - Wrotków, arkusz mapy [...] i [...]), oznaczonej dawniej jako działka nr [...] o pow. 0,1149 ha, obecnie zaś stanowiącej część działek nr ewid. [...] i [...].
- - uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda przedstawił następująco stan faktyczny i prawny sprawy:
Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 1977 r., znak: [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1149 ha, położoną przy ul. [...] w L., stanowiącą własność R. K.. Wywłaszczenia dokonano na wniosek P. Z. M. zgodnie z lokalizacją budowy toru kartingowego i autodromu, ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.. Jednocześnie ww. decyzją ustalono na rzecz R. K. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...]zł., do wypłaty którego zobowiązany został wnioskodawca wywłaszczenia. Podstawą materialno-prawną powyższej decyzji była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64).
We wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. M. K. Ł. i J. R. K. wystąpili do Urzędu Miasta L. o zwrot dawnej działki nr [...] podnosząc, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Wnioskodawcy – jak stwierdził organ – są osobami uprawnionymi do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem. Jak bowiem wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w L. Wydział II Cywilny z dnia [...] maja 1991 r., sygn. akt [...] spadek po R. J. K. nabyli: żona E. M. K. oraz dzieci M. K. Ł. i J. R. K. po 1/3 części każde z nich. Z kolei po śmierci E. M. K. prawa do spadku, na mocy postanowienia Sadu Rejonowego w L. Wydział II Cywilny z dnia [...] kwietnia 2004 r. sygn. akt [...], nabyli M. K. Ł. i J. R. K. po 1/2 części każde z nich.
Mając na uwadze, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy L., Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wyznaczył do jego prowadzenia Starostę L..
Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta L. poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania uprawniony geodeta J. Ć. sporządził dokumentację geodezyjno-prawną wywłaszczonej nieruchomości, zarejestrowaną następnie w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...]. Na podstawie tej dokumentacji organ I instancji ustalił, że teren wywłaszczonej działki nr [...] wchodzi obecnie w skład działek oznaczonych numerami [...] i [...]. Działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym "I. - L." S.A. oraz P. R. I. "E. – L." S.A., na podstawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienia własności budynków i budowli w drodze aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. W pozostałej części teren dawnej działki nr [...], znajdujący się w granicach aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], jest własnością Gminy L..
Wykonawca dokumentacji geodezyjno-prawnej zauważył również, że powierzchnia dawnej działki nr [...] wykazana w decyzji wywłaszczeniowej obarczona jest błędem wskutek wadliwego obliczenia powierzchni w dokumentacji geodezyjnej sporządzonej dla celów wywłaszczeniowych. Faktyczna powierzchnia przedmiotowej działki wynosi 0,1054 ha.
W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2013 r. organ I instancji ustalił, że wnioskowana do zwrotu działka w części wchodzącej obecnie w obszar działki nr [...] (oznaczonej projektowanym nr [...], o pow. 0,0989 ha), znajduje się w ogrodzeniu toru stanowiąc jego część i jest częściowo utwardzona asfaltem. W części zaś wchodzącej w skład działki nr [...] (tj. części oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0065 ha), żądana do zwrotu nieruchomość stanowi grunt w całości niezagospodarowany, porośnięty wysokim chwastem.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. organ I instancji zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. o przesłanie kserokopii planu realizacyjnego toru kartingowego i autodromu, obowiązującego w dacie wywłaszczenia. W tym samym dniu Starosta zwrócił się również do Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z prośbą o przesłanie kopii miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wnioskowany do zwrotu teren, a także do Wydziału Gospodarowania Mieniem o przesłanie dokumentów, na podstawie których nastąpiło ustanowienie użytkowania wieczystego. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Wydział Gospodarowania Mieniem odmówił przesłania stosownych dokumentów stwierdzając, że nie jest organem do tego właściwym, a ponadto, że mogłoby w ten sposób dojść do złamania tajemnicy przedsiębiorstwa.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. poinformował Starostę L., że plan realizacyjny toru kartingowego został zatwierdzony decyzją z dnia [...] maja 1977 r., znak: [...]. Do wskazanego pisma dołączona została kserokopia ww. planu, z którego wynika, że na części wnioskowanego do zwrotu terenu (projektowana działka nr [...]) urządzona miała być ulica [...], zaś na pozostałym obszarze (projektowana działka nr [...]) - arena główna toru i autodrom. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. nie przesłał ww. decyzji zatwierdzającej przedmiotowy plan, a jedynie jej załącznik graficzny oraz kopie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 1977 r., znak: [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji toru kartingowego przy ul. [...] w L..
Następnie w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. Wydział Planowania Urzędu Miasta L. poinformował organ I instancji, że przedmiotowy teren objęty był w chwili wywłaszczenia ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "P.", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r., zmienioną następnie uchwałą tego Prezydium Nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r. Zgodnie z przekazanymi dokumentami archiwalnymi, zawnioskowany teren objęty był zmianą Nr [...] i przeznaczony został pod tereny rolne - bez prawa zabudowy (symbol [...]).
W oparciu o powyższe ustalenia Starosta L. powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. orzekł – w pkt I – o zwrocie na rzecz M. K. Ł. oraz J. R. K. (w udziałach po 1/2 części) nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], obręb geodezyjny [...] - W., arkusz mapy [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0065 ha, stanowiąca własność Gminy L. (KW nr [...]). Jednocześnie, w pkt II sentencji decyzji, organ I instancji odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców części wywłaszczonej nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, oznaczonej w ww. dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka o projektowanym nr [...], znajdującej się w użytkowaniu wieczystym.
Ponadto Starosta zobowiązał K. Ł. oraz J. R. K. do zwrotu kwoty pobranej z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonej na dzień wydania niniejszej decyzji na kwotę [...]zł (pkt VII sentencji decyzji).
Rozpatrując złożone przez wnioskodawców odwołanie od punktu II decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewoda uznał je za zasadne.
Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż będąca przedmiotem wniosku M. K. Ł. i J. R. K. wywłaszczona nieruchomość, oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 0,1149 ha (przy czym - jak już wyżej wskazano w oparciu o dokumentację geodezyjno-prawną – powierzchnia ta była obarczona błędem, bowiem w rzeczywistości wynosiła 0,1054 ha), aktualnie wchodząca w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w L., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację budowy toru kartingowego i autodromu, ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych i urbanistycznych miasta L.. Cel ten został określony w decyzji Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] listopada 1977 r., znak[...] o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu. Natomiast z kserokopii planu realizacyjnego toru kartingowego wynika, że na objętym wnioskiem o zwrot terenie (projektowana działka nr [...]) urządzona miała być ulica [...].
W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalono, że działka nr [...] w dacie złożenia wniosku o zwrot była własnością Gminy L., pozostając jednocześnie w użytkowaniu wieczystym P. Z. M. z siedzibą w Warszawie na podstawie umowy z dnia [...] października 2001 r. rep. A nr [...]. Następnie na podstawie umowy z dnia [...] listopada 2011 r. rep. A nr [...] prawo użytkowania wieczystego zostało sprzedane I.-L. S..A.. z siedzibą w L. oraz Przedsiębiorstwu R. I. "E. - L." S.A. z siedzibą w L. w udziałach po 1/2części. Okoliczności te – jak wskazał Wojewoda – legły u podstaw odmowy zwrotu ww. działki.
Odnośnie zaś działki nr [...] wyjaśniono, że o jej zwrocie zadecydowały ustalenia, iż stanowi ona własność Gminy L. i nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, jak też nie powstały w jej obrębie inne urządzenia i budowle, które miałyby stanowić lub służyć realizacji celu, dla jakiego odjęto właścicielom prawo własności.
W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja organu I instancji jest jednak przedwczesna i została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Rozwijając powyższe stanowisko Wojewoda wskazał, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiona na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W takiej sytuacji zwrot nieruchomości nie jest możliwy bez względu na istnienie pozostałych przesłanek, a organ administracji zwolniony jest z obowiązku badania zbędności na cel wywłaszczenia (organ powołał się w tym kontekście na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. II CSK 275/08).
Natomiast w przypadku, gdy - tak jak w rozpoznawanej sprawie - oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po dniu 1 stycznia 1998 r., dyspozycja art. 229 nie ma zastosowania, a skoro roszczenie o zwrot przysługuje, to wniosek spadkobierców byłych właścicieli powinien być rozpoznany pod kątem ustawowych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, iż w przypadku potwierdzenia, że wywłaszczona nieruchomość, na której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie została zagospodarowana zgodnie z określonym ściśle celem wywłaszczenia, należy rozważyć możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego, a dopiero brak możliwości rozwiązania użytkowania wieczystego przed upływem terminu określonego w umowie powoduje konieczność wydania orzeczenia o odmowie zwrotu takiej nieruchomości z tego powodu, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (w tym względzie powołano wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 952/11).
W ocenie Wojewody, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji wprawdzie poczynił ustalenia dotyczące realizacji określonego w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia, lecz kwestia zbędności nieruchomości została wyjaśniona w sposób niewystarczający, a podjęte rozstrzygnięcie oparte zostało na niepełnym materiale dowodowym. Starosta L. ograniczył się bowiem jedynie do stwierdzenia, że cel dla jakiego nastąpiło wywłaszczenie został na nieruchomości oznaczonej projektowanym nr [...] zrealizowany, bowiem powstał tor kartingowy i autodrom, a przedmiotowy teren znajduje się w ogrodzeniu toru i jest częściowo utwardzony asfaltem. Poczynione ustalenia – jak stwierdził organ II instancji – pozostają jednak w sprzeczności z podniesionym w odwołaniu zarzutem, iż cel wywłaszczenia w części dotyczącej budowy autodromu nie został zrealizowany, podobnie jak zaplecze toru kartingowego wokół niego i na przyległych ogródkach działkowych.
Zdaniem organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający, aby w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy istniejące na wnioskowanym do zwrotu gruncie utwardzenie było wykonane w ramach realizacji inwestycji budowy toru kartingowego, czy było częścią zamierzenia inwestycyjnego, czy też powstało w sposób przypadkowy oraz, czy na przedmiotowej nieruchomości były podejmowane działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda podzielił przy tym stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministacyjnym, iż w przypadku inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości.
Ponadto, zdaniem organu II instancji, odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Starosta L. winien wykazać, że nie jest możliwe dokonanie zwrotu jakiejkolwiek jej części, bowiem na całym swym obszarze nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia.
Odnośnie projektowanej działki nr [...], której zwrot został orzeczony w decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygniecie w tym zakresie zostało podjęte "w zasadzie na podstawie przeprowadzonych oględzin" pomimo, że z protokołu oględzin z dnia [...] stycznia 2013 r. nie wynika, by były one rzeczywiście przeprowadzone na tej działce. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika również jednoznacznie, na podstawie jakich dowodów dokonano ustalenia, że wnioskowany do zwrotu teren nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia oraz, że nie powstały na nim inne urządzenia i budowle, które miałyby stanowić lub służyć realizacji tego celu, a w konsekwencji, że na tej części wywłaszczonej nieruchomości w ogóle nie doszło do realizacji celu publicznego.
Organ odwoławczy uznał także, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego wynika bowiem obowiązek orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Skoro zaś orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności gminy stanowi obligatoryjny element decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi naruszenie prawa stanowiące podstawę do jej uchylenia.
Reasumując Wojewoda stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość została wykorzystana na cel uzasadniający jej wywłaszczenie, bowiem kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona. Biorąc pod uwagę konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie organ odwoławczy, na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazał sprawę Staroście L. do ponownego rozpatrzenia.
Skargę na powyższą decyzję kasacyjną organu II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Prezydent Miasta L., działając w imieniu Gminy L.. Strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w części uchylającej pkt II decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2014 r., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137, w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że użytkowanie wieczyste ustanowione na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu nie uniemożliwia jej zwrotu poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom w sytuacji, gdy w świetle przepisów, na podstawie których zostało ono ustanowione, Gmina L. miała obowiązek je ustanowić, zatem nie jest możliwe jego rozwiązanie.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że z treści decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 1977 r. wynika, iż wywłaszczona działka o dawnym numerze 6/2 przeznaczona była pod budowę toru kartingowego i autodromu. Z kolei z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego P. miasta L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. i obowiązującego w dacie wywłaszczenia wynika, że przedmiotowy grunt przeznaczony był pod usługi sportu. Nieruchomość ta była objęta również decyzją z dnia [...] marca 1977 r. znak: [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji polegającej na budowie toru kartingowego.
Natomiast Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego O. "N. - ll" w L., zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. Nr [...] z dnia [...] października 1989 r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z 1989 r. Nr 11, poz. 14, w swojej treści zawierał wpis "adaptacja istniejącego stadionu kartingowego wraz z projektowanymi i zrealizowanymi urządzeniami towarzyszącymi", co – w ocenie strony skarżącej – dowodzi, iż w tym czasie cel na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość został zrealizowany. Ponadto – jak stwierdził autor skargi – znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie lotnicze pozwala stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że przedmiotowy grunt stanowił tor kartingowy.
Zdaniem Prezydenta L. powyższe argumenty jednoznacznie wskazują, że zawnioskowany do zwrotu grunt oznaczony jako projektowana działka nr [...] został w całości wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Możliwość zwrotu tej nieruchomości jest dodatkowo ograniczona z uwagi na fakt oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie przez Gminę L. na rzecz osoby trzeciej, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Strona wyjaśniła, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została oddana aktem notarialnym z dnia [...] października 2001 r. (Rep. A nr [...]) w użytkowanie wieczyste na rzecz P. Z. M. z siedzibą w Warszawie. Następnie prawo użytkowania wieczystego i własność posadowionych na przedmiotowej nieruchomości budynków i budowli nabyły aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2011 r. (Rep. A nr [...]) od Stowarzyszenia P. Z. M. (PZMOT) z siedzibą w W. spółki: I. S.A. z siedzibą w L. oraz P. R. I. E.-L. S..A.. z siedzibą w L.. Jak wynika z § 4 ust. 2 wskazanego aktu, obecni użytkownicy wieczyści zobowiązali się wydzierżawić przedmiotową nieruchomość Stowarzyszeniu PZMOT, na podstawie odrębnej umowy zawartej bezpośrednio po podpisaniu ww. aktu notarialnego, do dnia jej zagospodarowania na nowy cel, nie krócej jednak niż do dnia 1 października 2012 r., zaś w przypadku utrzymania przez stronę dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości umowa dzierżawy mogła zostać przedłużona na kolejne okresy w zakresie udostępniania przedmiotowej nieruchomości Stowarzyszeniu przez minimum 8 wskazanych przez Stowarzyszenie dni w każdym miesiącu.
Aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2014 r., Rep. A nr [...] I. - L. S.A. z siedzibą w L. sprzedała P. R. I. E.-L. S.A. z siedzibą w W. swój udział w 1/2 części w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz we własności budynków i budowli posadowionych na niej i stanowiących odrębną nieruchomość. Z kolei aktem notarialnym z dnia 26 sierpnia 2014 r. Rep. A nr [...], P. R. I. E.-L. S..A. sprzedało swój udział w 1/4 części w prawie użytkowania wieczystego gruntu i własności zabudowy spółce M. D. Sp. z o.o. z siedzibą w S. I..
Stowarzyszenie PZMOT z siedzibą w W. stało się więc - na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] października 2001 r. Rep. A nr [...] - użytkownikiem wieczystym i właścicielem budynków i budowli znajdujących się na działce nr [...] przy ul. [...] w L.. Strona skarżąca podkreśliła, że akt ten został sporządzony w oparciu o uchwałę Zarządu Miasta L. z [...] grudnia 1995 r., nr [...]. Podstawę prawną tej uchwały stanowił art. 88a ust. 2 i 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. PZMOT wyczerpał przesłanki wynikające z powołanego przepisu i w związku z tym przysługiwało mu roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nim obiektów budowlanych. Przepis art. 88a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zawierał bowiem normę stanowiącą wyjątek w odniesieniu do całości regulacji zawartych w tej ustawie, w tym też w odniesieniu od przepisów Rozdziału 6, w którym znajdują się art. 47 ust. 4 (zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cele inne niż określone w decyzji) i art. 69 (nakaz zwrotu poprzedniemu właścicielowi na jego wniosek, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu).
Uprawienie do otrzymania działki w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym, mające podstawę w treści przepisu art. 88a omawianej ustawy, prowadzi więc do pominięcia pierwszeństwa byłego właściciela w nabyciu tej działki.
Odnosząc się do ewentualnej możliwości rozwiązania umowy użytkowania wieczystego strona skarżąca podniosła, że z art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 240 k.c. wynika, iż właściwy organ może żądać rozwiązania prawa użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu, stosownie do art. 240 k.c., jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie. Tymczasem – jak zauważył Prezydent L. – w umowie z dnia [...] października 2001 r. o oddaniu przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste nie określono sposobu korzystania z gruntu. Z ustaleń organu I instancji nie wynika natomiast, aby w chwili obecnej aktualny użytkownik wieczysty zmienił sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości w sposób ewidentnie rażący, niczym nieusprawiedliwiony.
Mając zatem na względzie aktualny stan prawny nieruchomości, źródło ustanowienia użytkowania wieczystego (ustawa) oraz charakter tego prawa (zbliżone do własności), organ I instancji prawidłowo – w ocenie strony skarżącej – przyjął, że obciążenie wywłaszczonej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego stanowi prawną przeszkodę dla jej zwrotu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem skargi Prezydent Miasta L. – reprezentujący w niniejszym postępowaniu Gminę L. – uczynił decyzję kasacyjną Wojewody z dnia [...] października 2014 r. Skargą objęto przy tym jedynie część wskazanej decyzji, orzekającą o uchyleniu pkt II decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przekazaniu sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przypomnieć należy, że powołany pkt II decyzji pierwszoinstancyjnej orzekał o odmowie zwrotu na rzecz M. K. Ł. i J. R. K. części wywłaszczonej od ich poprzednika prawnego R. K. nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działka nr ewid. [...] przy ul. [...] w L.. Przedmiotowa część wywłaszczonego gruntu obecnie wchodzi w skład działki nr ewid. [...], zaś w sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania dokumentacji geodezyjno-prawnej, zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...], oznaczona została ona jako projektowana działka ewidencyjna nr [...],8 o powierzchni 0,0989 ha.
U podstaw uchylenia przytoczonego wyżej rozstrzygnięcia zawartego w pkt II decyzji pierwszoinstancyjnej legło przekonanie organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie to zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji – nie kwestionując, że działka nr [...] została na mocy aktu notarialnego z dnia [...] października 2001 r., Rep. A nr [...] oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz P. Z. M. z siedzibą w W. (przy czym prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności posadowionych na przedmiotowej nieruchomości budynków i budowli zostały następnie zbyte na rzecz innych podmiotów) – stwierdził, że orzeczenie o odmowie zwrotu jej części wchodzącej dawniej w skład wywłaszczonej działki nr [...] jest przedwczesne. Wojewoda uznał bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdza w wystarczający sposób, jakoby cel wywłaszczenia nie został w obrębie całości przedmiotowego gruntu zrealizowany.
Odnośnie zaś oddania tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste uznał, że konieczne jest rozważenie możliwości rozwiązania umowy, na mocy której zostało to dokonane. Dopiero zaś wykazanie braku takiej możliwości mogłoby – w ocenie organu odwoławczego – uzasadniać odmowę zwrotu.
W konsekwencji przyjętego stanowiska Wojewoda orzekł na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest w kwestionowanej przez stronę skarżącą części wadliwa. Orzeczenie Starosty L. o odmowie zwrotu części działki nr ewid. [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...], było bowiem prawidłowe i nie zachodziły podstawy do jego uchylenia i przeprowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Ponownie podkreślić należy, że analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, iż przedmiotowa nieruchomość została oddana aktem notarialnym z dnia [...] października 2001 r., Rep. A nr [...] w użytkowanie wieczyste na rzecz P. Z. M. z siedzibą w W.. Następnie prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności posadowionych na przedmiotowej nieruchomości budynków i budowli zostały przez P. Z. M. zbyte aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2011 r., Rep. A nr [...] na rzecz spółek: I. S.A. z siedzibą w L. oraz P. R. I. E.-L. S.A. z siedzibą w L.. Aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2014 r., Rep. A nr [...] I. - L. S.A. sprzedała swój udział w 1/2 części w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz w prawie własności budynków i budowli na niej posadowionych P. R. I. E.-L. S.A. z siedzibą w W..
Z kolei aktem notarialnym z dnia 26 sierpnia 2014 r. Rep. A nr [...] P. R. I. E.-L. S.A. sprzedało swój udział w 1/4 części w prawie użytkowania wieczystego gruntu i w prawie własności zabudowy M. D. Sp. z o.o. z siedzibą w S. I..
W związku z powyższym godzi się stwierdzić, że obecny stan prawny działki nr ewid. 43/5 nie budzi żadnych wątpliwości, a w szczególności oczywistym pozostaje, że działka ta nie znajduje się obecnie we władaniu Skarbu Państwa, ani też Gminy L.. W ocenie Sądu pomimo, że oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło już po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm., dalej jako "u.g.n."), tj. po 1 stycznia 1998 r., przez co nie została wypełniona dyspozycja przesłanki negatywnej zwrotu określona w art. 229 tej ustawy, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym orzeczenie o jej zwrocie na rzecz następców prawnych byłego właściciela byłoby i tak niedopuszczalne, i to nawet wówczas, gdyby nieruchomość tę można było uznać za zbędą na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.
Podkreślić wypada, że stanowisko Sądu w powyższym zakresie jest konsekwencją uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 (publ. ONSA i WSA 2015/5/82). W uchwale tej stwierdzono bowiem, że nawet jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy.
Uzasadniając powyższą tezę NSA wskazał, że na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością.
Za powyższym stanowiskiem, w ocenie składu rozszerzonego NSA, przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w ksiedze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący watpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96, OSNC 1996, nr 7-8, poz. 102).
Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n. jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości.
NSA stwierdził również, że zbyt daleko idący jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości, wobec której Skarb Państwa (Gmina) utracił tytuł prawny, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich". W ocenie NSA zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest w takiej sytuacji nieuzasadnione m.in. dlatego, że art. 100 § 1 k.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
W związku z powyższym możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. Pogląd ten ma zastosowanie również w przypadku oddania nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego innemu podmiotowi w użytkowanie wieczyste. Taka zaś sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, co czyniło zasadnym orzeczenie o odmowie zwrotu na rzecz spadkobierców dawnego właściciela wywłaszczonej części działki nr ewid. [...], stanowiącej projektowaną działkę nr [...].
Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja w części, w jakiej orzeka o uchyleniu rozstrzygnięcia zawartego w pkt II decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przekazaniu w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, narusza art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., a w konsekwencji również art. 138 § 2 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy utrzyma w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji we wskazanym zakresie.
Ubocznie w tym miejscu wypada zauważyć, że zaskarżoną decyzją Wojewoda orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w pełnym zakresie, podczas gdy odwołanie od tej decyzji, złożone przez M. Ł. i J. K., dotyczyło jedynie jej pkt II, tj. orzeczenia o odmowie zwrotu projektowanej działki o nr ewid. [...]. Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza jej część orzekającą o uchyleniu pkt II decyzji Starosty L. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie, wykraczałaby jednak poza granice sprawy wyznaczone granicami skargi.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.