Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania M. i T. małż. [...] (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z [...] sierpnia 2017 roku, znak: [...], o odmowie wydania decyzji nakazującej M. B. (dalej: uczestniczka) przywrócenia terenu działki nr [...], położonej w miejscowości [...] do stanu poprzedniego.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, że [...] marca 2017 r., na wniosek skarżących, zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w wyniku podniesienia terenu działki nr [...]. W toku tego postępowania, w lipcu 2017 r., sporządzona została, na zlecenie organu, opinia biegłego w zakresie budownictwa wodnego i melioracji. Opierając się na treści tej opinii organ pierwszej instancji stwierdził, że nie ma podstaw do nakazania uczestniczce – w trybie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) – przywrócenia terenu jej działki do stanu poprzedniego. Biegły wskazał bowiem, że na działce nr [...] nie zostały wykonane żadne prace ziemne zmieniające istniejące ukształtowanie terenu, a także nie były podjęte inne działania powodujące zakłócenie stosunków wodnych na terenie przyległym, a tym samym brak było przesłanek do stwierdzenia naruszenia art. 29 pkt 1 ust. 1 ustawy Prawo wodne.
Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podzieliło w całości stanowisko wyrażone w tej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że biegły będący autorem sporządzonej w sprawie opinii posiadał wymagane kwalifikacje do jej wykonania, a zawarte w tej opinii ustalenia nie noszą cech dowolności i czynią zadość przepisom prawa. Organ, cytując treść wspomnianej opinii, wskazał, że mając na uwadze stanowisko biegłego, a także na podstawie zgromadzonych w sprawie pozostałych dowodów należało uznać, że w niniejszej sprawie nie było przesłanek do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. W ocenie Kolegium, na działce nr [...] nie wystąpiła trwała szkoda, która uniemożliwiałaby skarżącym korzystanie z należącej do nich nieruchomości. Ponadto, wbrew temu, co twierdzą skarżący, organ orzekający zagwarantował im czynny udział w niniejszym postępowaniu.
Dodatkowo Kolegium wskazało, że szkoda, polegająca na podtopieniu budynku znajdującego się na działce nr [...] nie ma charakteru trwałego, a jedynie okresowy, gdyż podtopienia występują po większych opadach deszczu. Zdaniem organu odwoławczego, tezy zawarte we wskazanej opinii nie mogą być kwestionowane jedynie na podstawie twierdzeń stron postępowania administracyjnego, niepopartych żadnymi dowodami. Konieczne jest zatem przedstawienie przez stronę konkurencyjnej opinii, zawierającej ustalenia, które pozwalają na wyciągnięcie odmiennych wniosków, aniżeli przedstawione w kwestionowanej opinii. Skarżący takiej opinii nie przedstawili, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia ich zarzutów.
W skardze do Sądu, skarżący zarzucili Kolegium naruszenie: art. 7, 10 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez naruszenie zasad postępowania wynikających z tych przepisów oraz art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, poprzez jego błędną wykładnię. Skarżący podkreślili, że organy administracji obu instancji, nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności tej sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Sąd uwzględnił skargę również z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje Sąd – co do zasady – do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one podniesione w skardze.
Jak wynika z akt administracyjnych, a co wymaga podkreślenia, skarżący pismem z dnia [...] marca 2017 r. poinformowali Wójta Gminy Z., że "od dłuższego czasu synowie M. B. nawozili ziemię i popiół wysypując to za oborę [...] podwyższyli sobie grunt dookoła obory, co spowodowało automatycznie obniżenie mojego terenu przy domie". Ponadto wskazali, że między budynkiem mieszkalnym skarżących a "ich oborą jest 2 metry odległości, obora ich nie posiada rynny, tak aby opady spływały po bokach – woda deszczowa cieknie z dachu na całej długości obory, co powoduje przesiąkanie ich z wyższego terenu do mojego podpiwniczenia, gdzie mam kuchnię i część jadalną. Wraz z wiosną i opadami deszczu gromadzi mi się woda, którą z mężem musimy zbierać i wynosić na dwór".
W związku z tym skarżący zwrócili się do organu "o powołanie komisji, która zbada i rozstrzygnie" powyższą kwestię dotyczącą bezprawnej zmiany stosunków wodnych na gruncie, wskutek prac wykonanych na działce uczestniczki postępowania nr ewid.[...], położonej w miejscowości S. K. (k. 6, 7 akt adm.).
Z akt sprawy wynika również, że w trakcie przeprowadzonych [...] marca 2018 r. oględzin działki nr [...] pracownicy organu pierwszej instancji stwierdzili, że "naturalne nachylenie terenu sprzyja spływowi wód opadowych i roztopowych z pól na niżej położone działki zabudowane i dalej w kierunku drogi gminnej. Dokonano oględzin terenu nawiezionej działki o szerokości 250 cm o nr ewid.[...], będącej własnością M. B., ustalając, że [...] teren wokół obory jest podniesiony o około 0,5 m w stosunku do działki skarżących" (k. 10 akt adm.). Bezsporne jest przy tym, że mając powyższe na uwadze, skarżący zażądali "wywiezienia ziemi i żużlu do wysokości ich działki", zaś M. B. nie kwestionując podwyższenia terenu swojej działki o 0,5 m względem działki skarżących, "zobowiązała się w terminie 3 miesięcy założyć rynny spustowe do budynku gospodarczego i wykopać rów odwadniający przy swoim budynku gospodarczym" (k. 10v akt adm.).
Następnie w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2017 r. skarżący zażądali – na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego – "przywrócenia stanu poprzedniego terenu działki nr [...] (właściciel M. B.) przez zobowiązanie właściciela do usunięcia podwyższonego terenu wokół obory i zrównania ich terenu z poziomem mojego gruntu oraz zainstalowania rynien spustowych na oborze". Skarżący dodatkowo zarzucili, że w toku oględzin przeprowadzonych [...] marca 2017 r. "nie dokonano pomiaru wysokości nawiezionej ziemi, jedynie podano pomiar 0,5 metra jako mniemany" (k. 15-16 akt adm.).
Ponadto w piśmie z [...] kwietnia 2017 r., stanowiącym zawiadomienie o późniejszym terminie załatwienia sprawy, organ poinformował strony, że wszczęta została procedura wyłonienia biegłego w celu ustalenia, "czy rzeczywiście powstała szkoda na gruncie działki nr [...], zabudowanej, stanowiącej własność T. i M. małż. [...] w wyniku niwelacji działki sąsiedniej nr [...]" (k. 18 akt adm.).
W świetle powyższych dokumentów nie budzi zatem wątpliwości, że organ przyjął za okoliczność niekwestionowaną, że uczestniczka postępowania dokonała niwelacji stanowiącej jej własność działki nr [...], wskutek czego teren wokół obory został podniesiony o około 0,5 m.
Zauważyć należy natomiast, że biegły A. N. w sporządzonej w lipcu 2017 r. – na zlecenie organu pierwszej instancji – opinii wskazał, że "podczas przeprowadzonej w miesiącu lipcu 2017 r. wizji lokalnej w terenie nie stwierdzono śladów zmiany ukształtowania istniejącego poziomu terenu na działce nr [...], jak również wykonania nowych obiektów budowlanych, które mogłyby zakłócić stosunki wodne na przyległym do niej terenie. Obecny stan gruntu i zabudowań jest stanem istniejącym od lat" (s. 4 opinii, k. 33 akt adm.). W wyniku ustaleń dokonanych w trakcie wspomnianej "wizji lokalnej" oraz oceny tych ustaleń, biegły stwierdził kategorycznie, że "na terenie działki nr [...] położonej w m. [...] i należącej do Pani M. B. nie zostały wykonane żadne prace ziemne zmieniające istniejące ukształtowanie terenu, a także nie było podjętych innych działań powodujących zakłócenie stosunków wodnych na terenie przyległym, a tym samym brak przesłanek do stwierdzenia naruszenia art. 29 pkt 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. Prawo wodne" (s. 4 opinii, k. 33 akt adm.).
Podkreślenia wymaga zatem, że ustalenia dokonane przez biegłego podjęte w trakcie "przeprowadzonej w miesiącu lipcu 2017 r. wizji lokalnej" były diametralnie odmienne od ustaleń organu wynikających z ustaleń organu pierwszej instancji. Biegły stwierdził bowiem, że na działce nr [...] "nie zostały wykonane żadne prace ziemne zmieniające istniejące ukształtowanie terenu" oraz że stan ten "jest stanem istniejącym od lat". Zwrócić należy przy tym uwagę, że biegły nie przedstawił żadnych dowodów, które uprawdopodobniałyby taki stan rzeczy. Co prawda biegły załączył do opinii fotografie, jednak zostały one wykonane w taki sposób, że niemożliwe jest ustalenie, czy pomiędzy działką uczestniczki nr [...] a działką skarżących o nr [...] istnieje jakakolwiek różnica poziomów (zob. s. 5-8 opinii, k. 29-32 akt adm.), przy czym należy pamiętać, że zdjęcia z natury rzeczy mają w tym zakresie jedynie walor uzupełniający, bowiem tak istotna okoliczność sprawy winna być ustalona przy pomocy wszystkich możliwych źródeł dowodowych. Bezsporne jest też, że opisanej "wizji lokalnej" nie uczestniczyli skarżący ani przedstawiciele organu pierwszej instancji, a jedynie brała w niej udział uczestniczka postępowania.
Wskazać trzeba, że w świetle przepisu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ustęp 3 tego artykułu w sytuacji, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, uprawnia właściwy organ do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Z art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. wynika przy tym, że to obowiązkiem organów administracji, a nie biegłego – nawet gdyby organ zdecydował o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego stosownej specjalności, jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy celem ustalenia, czy w sprawie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne). Organy te mają bowiem obowiązek z urzędu bądź na wniosek strony podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie powstały opisane wyżej wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, obowiązkiem organów było jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii, czego organy nie uczyniły.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w jakikolwiek sposób do tej kwestii w zaskarżonej decyzji, naruszając zarówno art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a., jak i art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Uchybienie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem oczywiste jest, że podniesienie poziomu terenu działki uczestniczki w pasie gruntu o długości 250 cm, przylegającym do działki skarżących, o około 50 cm mogło prowadzić do zmiany stanu wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Zwrócić trzeba też uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do podnoszonych w toku postępowania zarzutów skarżących, że w toku przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin "nie dokonano pomiaru wysokości nawiezionej ziemi, jedynie podano pomiar 0,5 metra jako mniemany" (zob. k. 15 akt adm.).
Kolegium nie oceniło nadto zasadności zawartego w odwołaniu skarżących żądania "przeprowadzenia rozprawy w celu uproszczenia postępowania oraz uzgodnienia interesów stron" (k. 39 akt adm.).
Całkowicie błędny jest ponadto pogląd organu odwoławczego o braku wystąpienia szkody na gruncie skarżącej, z uwagi na jedynie okresowo występujące zjawisko podtapiania budynku na tym gruncie. Organ odwoławczy wadliwie w tym zakresie zinterpretował normę prawną zawartą w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, która przewiduje sankcję administracyjną za szkodliwy wpływ na grunt sąsiedni zmian stanu wody, co należy rozumieć jako wystąpienie szkody rzeczywistej, jako przesłanki zastosowania tej normy, co nie musi być związane ze stałym negatywnym oddziaływaniem na nieruchomość sąsiednią.
Mając powyższe na uwadze, Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie również wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej podnoszonych w postępowaniu. Organ ten weźmie w szczególności pod uwagę, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.