Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 144, 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej: "u.g.n.") oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 77, poz. 1482), Wójt Gminy S.:
- 1) ustalił E. P., właścicielce nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: [...] o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości J., opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej;
- 2) ustaloną kwotę nakazał uiścić na rzecz Gminy S. jednorazowo, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.
Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania E. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 2 i w tym zakresie orzekło, że ustaloną opłatę adiacencką w wysokości [...] zł należy uiścić jednorazowo na rzecz Gminy S. po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 u.g.n., jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie pokrywał się z datą odbioru końcowego inwestycji. Muszą jednak zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu. Takim wcześniejszym terminem jest np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług.
Organ odwoławczy uznał za datę stworzenia warunków do podłączenia należącej do E. P. nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej dzień końcowego odbioru tej inwestycji, to jest [...] listopada 2011 r. Organ podkreślił, że w tej dacie obowiązywała już uchwała Rady Gminy S. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej.
W ocenie Kolegium, zostały więc spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej, jak i wodociągowej. Zdaniem organu, wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z [...] listopada 2011 r., zaktualizowanym na dzień [...] stycznia 2013 r.
Wyrokiem z dnia [...] listopada 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu [...] po rozpoznaniu skargi E. P. W. Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że organ odwoławczy naruszył dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., ponieważ Kolegium, wydając w niniejszej sprawie decyzję kasatoryjno-reformatoryjną, orzekło wyłącznie w zakresie pkt 2 decyzji Wójta Gminy S., nie rozstrzygnęło zaś w przedmiocie pkt 1 tej decyzji. Zdaniem Sądu, koro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem.
W ocenie Sądu I instancji, nie sposób przyjąć domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie prowadzą bowiem ani rezultaty jego wykładani językowej, ani systemowej. Jeżeli zatem organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy.
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, Kolegium temu obowiązkowi uchybiło w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, iż organ ten podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu pierwszej instancji w zakresie objętym punktem pierwszym decyzji. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z..
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 605/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podzielił stanowiska Sądu I instancji co do naruszenia dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem NSA, nie jest bowiem przekonujący argument o niejasności sytuacji prawnej strony, skoro jest ona określona w części decyzją organu odwoławczego (w zakresie, w jakim uchylił on decyzję i orzekł co do istoty lub umorzył postępowanie) oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję (postanowienie), to również sytuacja prawna strony wynikałaby z orzeczeń obu instancji. Konieczne zatem jest tylko jednoznaczne określenie przez organ odwoławczy, w jakiej części uchylił zaskarżoną decyzję.
W ocenie Sądu drugiej instancji, w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem NSA, organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty. Nie ulega więc wątpliwości, że w pozostałej, nieuchylonej części, decyzja organu I instancji byłaby wiążąca i wywoływała skutki prawne.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej zwanej: "P.p.s.a.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest ustalenie opłaty adicenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z działek o numerach: [...] położonych w miejscowości J. wskutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.
Opłata adiacencka, jak wynika z art. 4 pkt 10 u.g.n., ustalana jest w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.
W myśl art. 145 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust.
2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2).
Stosownie zaś do treści art. 146 u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust. 1a). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (ust. 2).
Ustalenie daty, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, musi uwzględniać, obok aspektu faktycznego, również aspekt prawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011 r., I OSK 1921/10, LEX nr 1131497).
W myśl art. 148b u.g.n., ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów. Należą do nich przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Stosownie do treści art. 54 tej ustawy, przystąpienie do użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wymaga zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Regulacji tej nie sposób pominąć przy ustaleniu daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.
Brak wymaganego prawem przyjęcia zgłoszenia zakończenia budowy przez organ nadzoru budowlanego czyni użytkowanie obiektu budowlanego nielegalnym (art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane). Pominięcie zasad reglamentacji prawnobudowlanej przy ustalaniu daty miarodajnej dla nałożenia opłaty adiacenckiej rodziłoby ponadto problem w sytuacji, gdyby stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci w znaczeniu faktycznym, a organ nadzoru budowlanego zgłosiłby następnie sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci.
W związku z tym należy przyjąć, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 u.g.n. jest data przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przy realizacji tych sieci.
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych przy realizacji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w miejscowości J. miało miejsce w dniu 13 lutego 2012 r. (k. 27 i k. 29 akt adm.). Ta data stanowi zatem dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 powołanej wyżej ustawy.
Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Powołany termin dotyczy rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 84).
Sąd podziela zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego, że powyższy termin został zachowany. W niniejszej sprawie termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął bowiem biec w dniu 13 lutego 2012 r., co oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ I instancji upłynął dopiero z dniem 13 lutego 2015 r. Tymczasem decyzja Wójta Gminy S. ustalająca opłatę adiacencką została wydana w dniu [...] grudnia 2012 r.
Zgodnie z art. 146 ust. 2 u.g.n., wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. W. stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Korzystając z tej delegacji, Rada Gminy S. w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej określiła, że stawka ta stanowi 30% różnicy w wartości nieruchomości przed i po realizacji urządzeń infrastruktury technicznej.
Trafnie uznały organy, że inwestycja komunalna polegająca na budowie kanalizacji sanitarnej spowodowała podniesienie wartości nieruchomości będącej własnością skarżącej. Wzrost taki został wykazany w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego, który dokonał wyceny wartości gruntu, stosując podejście porównawcze metodą porównywania parami. Różnica wartości nieruchomości wyniosła, zgodnie z ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego, [...] zł, a wysokość opłaty adiacenckiej w takim stanie rzeczy została ustalona na kwotę [...]zł.
Zdaniem Sądu, dokonana przez organy ocena prawidłowości operatu szacunkowego nie nosi znamion dowolności.
Organy administracji szeroko odniosły się w uzasadnieniach swych decyzji do treści powyższego operatu szacunkowego, wskazując z jakich przyczyn operat ten oceniły jako prawidłowy, a wnioski końcowe ustalające kwotowy wzrost wartości nieruchomości poddanych analizie i wycenie przyjęły bez zastrzeżeń, jako dające podstawę do wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej. Sąd nie dopatrzył się uchybień w ocenie organów uznających wskazany operat za logiczny, zupełny oraz sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Biegły przedstawił wybór podejścia i metody - tj. podejścia porównawczego i metody porównywania parami, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej, jaką dysponował biegły.
Analiza operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] listopada 2011 r. i zaktualizowanego na dzień [...] stycznia 2013 r., nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby stanowić podstawę zakwestionowania tego dowodu. Operat sporządzony został zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Wbrew stanowisku skarżącej, przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 107 ust. 1 i art. 146 ust. 3 u.g.n., nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości, a zatem również własnych ujęć wody, czy urządzeń do gromadzenia i odprowadzania ścieków. Wynika to z treści § 40 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Należy podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca miała możliwość przedłożenia operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie, który podważałby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Skarżąca mogła również skorzystać z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 u.g.n. i zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Z żadnej z tych możliwości skarżąca nie skorzystała.
Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.