Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] wyrażające stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów zobowiązanego S. S. zgłoszonych w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązków określonych w tytule wykonawczym z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał H. S. dokonanie rozbiórki rozbudowanej części budynku piekarni na działce nr ewid. [...] i [...] w miejscowości K. – S., gmina R. Wobec niewykonania obowiązku określonego powyższą decyzją organ nadzoru budowlanego w dniu [...] października 2006 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], a w dniu [...] października 2006 r. doręczył go H. S., wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne.
W dniu [...] października 2007 r. H. S. zmarł, nie wykonawszy wcześniej przedmiotowego obowiązku.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w K. orzekł, iż spadek po zmarłym H. S. nabyli po 1/3 udziału: jego żona – J. S., córka – E. S.-K. oraz syn – S. S. Upomnieniami z dnia [...] listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał następców prawnych H. S. do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 2006 r.
Następnie organ ten w dniu [...] marca 2012 r. doręczył J. S., S. S. i E. S.-K. tytuły wykonawcze z dnia [...] lutego 2012 r. o nr odpowiednio: [...],[...] i [...], dotyczące przedmiotowego obowiązku. (w przypadku S. S. i E. S.-K. tytuły te doręczono w trybie zastępczym ze skutkiem doręczenia we wskazanej wyżej dacie).
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] – sprostowanym następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. o tym samym numerze – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na J. S., E. S.-K. i S. S. grzywnę w wysokości 57.654.80 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w ww. tytułach wykonawczych. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], zaś skargę złożoną przez S.S. i E. S.-K. na wskazane postanowienie drugoinstancyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił prawomocnym postanowieniem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 932/12.
Z kolei powołane wyżej postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie wymierzenia grzywny zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu nadzoru budowlanego II instancji z dnia [...] października 2012 r., nr [...], na które skargę S. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 933/12.
Upomnieniami z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał zobowiązanych do uiszczenia grzywny orzeczonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Następnie w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. organ ten zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego o wszczęcie i przeprowadzenie egzekucji pieniężnej w zakresie przedmiotowej grzywny, załączając wystawione w dniu [...] lipca 2013 r. tytuły wykonawcze o nr[...],[...] i [...].
W pismach z dnia [...] września 2013 r. i z dnia [...] października 2013 r. S. S. wniósł zarzuty w sprawie postępowanie egzekucyjnego dotyczącego obowiązku uiszczenia grzywny, prowadzonego wobec niego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. W ramach podniesionych zarzutów S. S. wyraził pogląd, że decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. nakazująca rozbiórkę jego ojcu H. S. "zakończyła swój byt prawny wraz ze śmiercią wskazanej w tej decyzji strony, zaś prawo spadkowe (art. 922 Kodeksu cywilnego) przenosi na spadkobierców tylko prawa i obowiązki majątkowe zmarłego". W ocenie zobowiązanego, nie może być zatem na podstawie tej decyzji prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne.
Powyższe pisma Naczelnik Urzędu Skarbowego przekazał następnie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, celem zajęcia przez ten organ – będący wierzycielem obowiązku uiszczenia grzywny – stanowiska co do zgłoszonych zarzutów.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] organ nadzoru budowlanego I instancji, działając na podstawie art. 34 § 1 i 2 w zw. z art. 18, art. 20 § 1 pkt 4, art. 28a i art. 33 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznał zarzuty S.S. w całości za nieuzasadnione.
Odnosząc się do zarzutu strony sprowadzającego się do błędu co do osoby zobowiązanej (art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) wierzyciel stwierdził, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki orzeczonej decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. m.in. wobec S. S. jest w pełni zasadne, skoro poprzez nabycie spadku po zmarłym H. S., co też zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w K, stał się on współwłaścicielem w 1/3 udziału działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości K. – S. Organ I instancji powołał się w tym względzie na przepis art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z którego wynika, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy.
Również zarzut, jakoby sporna decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. stracił swój byt prawny wraz ze śmiercią H. S., będącego jej adresatem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za nieuzasadniony (przyjmując – co wynika z powołanej w sentencji postanowienia podstawy prawnej – że zarzut ten odnosi się do pkt 1 art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. wykonania lub umorzenia w całości albo w części obowiązku, przedawnienia, wygaśnięcia albo nieistnienia obowiązku). Wierzyciel stwierdził, że skoro orzeczony tą decyzją nakaz rozbiórki nie został wykonany, to nadal istnieje.
W zażaleniu na powyższe postanowienie S. S.wniósł o jego uchylenie w całości, podtrzymując zgłoszone zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji. Skarżący podniósł, iż twierdzenie organu, jakoby obowiązek rozbiórki nałożony decyzją administracyjną z mocy prawa przechodził na spadkobierców zobowiązanego, jest sprzeczne z art. 922 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem nie może mieć w tym wypadku zastosowania art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący podkreślił, że w analogiczny sposób również decyzja o pozwoleniu na budowę "wprost nie podlega cedowaniu", zaś przeniesienie uprawnienia inwestorskiego na następcę prawnego wymaga złożenia przez niego oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Zatem również w przypadku obowiązku rozbiórki należy przyjąć, że jego przejście na następców prawnych wymaga ich zgody. Spadkobierca nie może bowiem ponosić konsekwencji postępowania administracyjnego prowadzonego przez spadkodawcę, w którym z oczywistych powodów nie może uczestniczyć w charakterze strony.
Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...]stycznia 2014 r., nr [...] (zaskarżonym w niniejszej sprawie) utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.
Organ II instancji, podobnie jak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, ocenił zarzuty S. S. w sprawie prowadzonej wobec niego egzekucji za nieuzasadnione. Stwierdził, że obowiązki nakładane przez organy nadzoru budowlanego, w szczególności wynikające z nakazu rozbiórki, mają charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy, przez co obciążają one nie tylko inwestora, ale również każdoczesnego właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W razie zbycia nieruchomości po wydaniu decyzji (bądź też – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – w razie przejścia praw i obowiązków na następcę prawnego poprzez spadkobranie), obowiązek wykonania decyzji obciąża także aktualnego właściciela nieruchomości i także w stosunku do niego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Mamy tu bowiem do czynienia – jak stwierdził organ – z wykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji, a nie z wykonaniem decyzji w stosunku do osoby wymienionej w decyzji.
S. S. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc przy tym o uchylenie postanowień organów obu instancji w całości, jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., wynikającym z nieodniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania, w szczególności do zarzutu, iż na podstawie art. 922 § 2 Kodeksu cywilnego nie należy do spadku nałożony na spadkodawcę indywidulaną decyzją administracyjną obowiązek rozbiórki samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi skarżący ponowił argumentację przedstawioną wcześniej w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne.
Dodatkowo podniósł, że w świetle art. 52 Prawa budowlanego do rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego jako samowola budowlana zobowiązany jest nie tylko "właściciel" tego obiektu, ale też "inwestor" oraz "zarządca". Gdyby zatem założyć, że sprawcą samowoli budowlanej jest "inwestor", czy też "zarządca" i jeśliby w takim przypadku w wyniku postępowania spadkowego obiekt budowlany (będący samowolą budowlaną stwierdzoną prawomocną decyzją administracyjną) stał się własnością spadkobierców tego poprzedniego właściciela to i tak – w ocenie skarżącego – dalej zobowiązany do rozbiórki pozostałby tylko "inwestor" lub "zarządca", ale już nielogiczne byłoby, gdyby samowolę budowlaną mieli dziedziczyć spadkobiercy "inwestora", czy też "zarządcy".
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2014 r. skarżący ponownie wyraził przekonanie, iż wejście przez spadkobiorcę w prawa (obowiązki) strony postępowania administracyjnego toczącego się wobec spadkodawcy nie jest samoistnie, lecz wymaga złożenia przez spadkobiorcę dodatkowych oświadczeń w terminie o charakterze procesowym, co w przedmiotowej sprawie dotychczas nie miało miejsca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r. są zgodne z prawem.
Wskazać należy, że rozstrzygnięcia te podjęte zostały w trybie przewidzianym w art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej jako "u.p.e.a."), a ich przedmiotem jest stanowisko wierzyciela, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznające za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez S. S. w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, wskazany tytuł wykonawczy dotyczył obowiązku pieniężnego w zakresie uiszczenia grzywny w kwocie 57.654.80 zł, wymierzonej następcom prawnym zmarłego H. S., w tym skarżącemu S.S., na mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] (sprostowanego następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. o tym samym numerze). Grzywna ta wymierzona natomiast została w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki rozbudowanej części budynku piekarni na działce nr ewid. [...] i [...] w miejscowości K. – S., nałożonego na H. S. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...].
Postępowanie egzekucyjne w sprawie przedmiotowego obowiązku rozbiórki, w którym to postępowaniu organ egzekucyjny zastosował ww. środek w postaci grzywny, prowadzone było wobec następców prawnych zobowiązanego wobec jego śmierci w dniu [...] października 2007 r., przy czym następcy ci ustaleni zostali na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku (k. 17 – tom I akt adm. I inst.).
Zgodnie z powołanym na wstępie art 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W przypadku, o którym mowa w art. 33 § 2, stanowiska wierzyciela nie wymaga się. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (§ 2).
Zauważyć należy, że skarżący zgłaszając zarzuty w sprawie prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego egzekucji grzywny w celu przymuszenia, orzeczonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., odnosił je w istocie nie do samego obowiązku uiszczenia grzywny, lecz pośrednio do obowiązku rozbiórki, do którego wykonania wskazana grzywna miała przymusić następców prawnych zobowiązanego. W ramach podniesionych zarzutów skarżący wskazywał natomiast, iż nałożony na jego zmarłego ojca nakaz rozbiórki nie podlegał dziedziczeniu i nie może być egzekwowany od następców prawnych adresata decyzji oraz, że wobec śmierci tegoż adresata, orzeczony decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. obowiązek rozbiórki utracił "byt prawny". Wskazane przez stronę argumenty zasadnie zatem zostały przez organy utożsamione z podstawami zarzutów przewidzianymi w art. 33 § 1 pkt 1 i 4, tj. z wygaśnięciem (nieistnieniem) obowiązku oraz z błędem co do osoby zobowiązanego.
W ocenie Sądu stanowisko wierzyciela grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki, uznające powyższe zarzuty w całości za uzasadnione, jest prawidłowe.
Podkreślić należy, iż poza sporem pozostaje, że S. S.wraz z J. S. i E. S.-K. są obecnie właścicielami budynku, którego dotyczy samowola stwierdzona w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. W tej sytuacji okoliczność, iż nabyli ten obiekt w drodze dziedziczenia pozostaje bez wpływu na obowiązki wynikające ze stwierdzonej samowoli budowlanej, bowiem w świetle art. 922 § 1 i nast. Kodeksu cywilnego, przeszły na nich prawa i obowiązki spadkodawcy. Tym samym przeszedł na nich również obowiązek rozbiórki przedmiotowej samowoli, a okoliczność ta – wbrew twierdzeniu skarżącego – nie mogła być uzależniona od złożenia przez następców prawnych jakichkolwiek dodatkowych oświadczeń. Obowiązek rozbiórki jest bowiem obowiązkiem wynikającym z norm prawa materialnego administracyjnego (art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Jeżeli zaś występuje następstwo prawne, obowiązek administracyjny przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 204/14, LEX nr 1465417; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 266/14, LEX 1531388 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 39/03, publ. ONSAiWSA 2005/6/138, LEX nr 160425).
Powyższe oznacza, że postępowanie egzekucyjne dotyczące orzeczonej decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. rozbiórki, wszczęte pierwotnie wobec adresata tej decyzji, tj. H. S., mogło być po jego śmierci kontynuowane z udziałem jego następców prawnych. Możliwość taką przewiduje wprost art. 28a u.p.e.a, który stanowi, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego.
W przedmiotowej sprawie przewidziane w powyższym przepisie warunki kontynuacji postępowania egzekucyjnego wobec następców prawnych H.S. zostały zachowane. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego, po uzyskaniu odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 2007 r., stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym H. S., wystawił dla jego następców prawnych nowe tytuły wykonawcze i doręczył im je prawidłowo w dniu [...] marca 2012 r. (k. 28-33 – tom I akt adm. I inst.). Podkreślić przy tym należy, że tytuły te spełniały wymogi określone w art. 27 u.p.e.a. Skoro zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego występował w tym postępowaniu zarówno w roli wierzyciela, jak i w roli organu egzekucyjnego, warunek doręczenia przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego wraz z ww. postanowieniem organowi egzekucyjnemu również uznać należy za spełniony.
W świetle powyższych rozważań nie sposób zatem podzielić poglądu skarżącego, jakoby wobec śmierci H. S. w trakcie postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki orzeczonej decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. – pomimo, iż obowiązek ten nie został wykonany – nie przeszedł on na następców prawnych zobowiązanego i tym samym uległ wygaśnięciu. Kontynuacja tegoż postępowania wobec następców prawnym zobowiązanego, ustalonych zgodnie z treścią prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, była bowiem w świetle art. 28a u.p.e.a. w pełni uzasadniona i dotychczas odbyła się w sposób zgodny z dyspozycją tego przepisu. Skoro zaś następcy prawni zobowiązanego w toku tego postępowania w dalszym ciągu nie wykonali spornego obowiązku rozbiórki, całkowicie zasadnym było również zastosowanie wobec nich środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, przewidzianej w art. 119 § 1 i nast. u.p.e.a., a następnie – wobec nieuiszczenie tej grzywny przy jednoczesnym dalszym uchylaniu się od obowiązku rozbiórki – wystawienie tytułu wykonawczego co do obowiązku pieniężnego w zakresie zapłaty grzywny i przekazanie go Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Lublinie celem egzekucji tej należności.
Odnosząc natomiast zgłoszone przez skarżącego zarzuty wygaśnięcia obowiązku oraz błędu co do osoby zobowiązanego jedynie do postępowania egzekucyjnego w sprawie samej grzywny, należy stwierdzić, że ich bezzasadność również nie budzi wątpliwości, skoro należność ta – co pozostaje poza sporem – nie została uiszczona pomimo, że postanowienie o wymierzeniu grzywny z dnia [...] lipca 2012 r. jako ostateczne i prawomocne funkcjonuje w obrocie prawnym, zaś tożsamość adresatów tego postanowienia ze zobowiązanymi wskazanymi w tytułach wykonawczych z dnia [...] lipca 2013 r., przekazanych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego, ma charakter oczywisty.
Reasumując stwierdzić zatem należy, że wyrażone postanowieniem z dnia[...] listopada 2013 r. stanowisko wierzyciela orzeczonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. grzywny, uznające zarzuty zgłoszone w sprawie egzekucji tej należności przez zobowiązanego S. S. za bezzasadne, odpowiada prawu. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na utrzymujące to postanowienie w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ubocznie należy podkreślić, że ocena wyrażona w tych rozstrzygnięciach będzie w tej sytuacji wiążąca dla organu egzekucyjnego, tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.