Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 sierpnia 2009 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, art. 98 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 783 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), Wójt G. G. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej numerem [...] o pow. 0,5002 ha ([...]), położonej w miejscowości K. P., G. G.. W wyniku tego podziału powstała działka nr [...] o pow. 0,0790 ha, która z mocy prawa stała się własnością G. G. z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, tj. z dniem 14 września 2009 r. Działka ta została przeznaczona na realizację drogi gminnej.
Jak wynika z akt sprawy, w toku prowadzonych negocjacji byli współwłaściciele działki nr [...] - E. i P. małżonkowie G. oraz przedstawiciel G. G. nie doszli do porozumienia w kwestii ustalenia wysokości odszkodowania za tę nieruchomość (pismo z dnia 30 września 2010 r.), dlatego pismem z dnia 12 października 2010 r. wystąpili do Starostwa Powiatowego w L. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za 1/2 udziału w tej nieruchomości.
Starosta L. decyzją z dnia 25 maja 2012 r., znak: [...] ustalił odszkodowanie na rzecz E. i P. małżonków G. w oparciu o operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2011 r. oraz aneks do operatu szacunkowego z dnia 20 lutego 2012 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. - L.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji decyzją z dnia 26 września 2012 r., znak: [...].
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 1000/12, tutejszy Sąd uchylił decyzję z dnia 26 września 2012 r., znak: [...] oraz decyzję Starosty L. z dnia 25 maja 2012 r., znak: [...], uznając, że przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy dokonał niezgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania, naruszając m. in. przepis art. 151 ust. 1 u.g.n., jak również § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta L. zwrócił się w dniu 18 kwietnia 2013 r., znak: [...] do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o wnikliwą analizę oraz poprawę operatu szacunkowego dla działki nr [...] z uwzględnieniem uwag zawartych w wyroku Sądu.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2013 r., G. G. poinformowała Starostę L. o wniesieniu skargi na działalność rzeczoznawcy majątkowego M. G.-L. - autora operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszym postępowaniu.
Pismem z dnia 31 grudnia 2014 r., znak: [...] Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju poinformowało Starostę L., że Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r. orzekł, iż operat szacunkowy sporządzony dla działki nr [...] przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. - L., zawiera liczne wady w postaci naruszenia przepisów prawa, jak również zastosował wobec rzeczoznawcy majątkowego karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych.
Biorąc powyższe pod uwagę, organ prowadzący postępowanie zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości. Autorem operatu szacunkowego, w którym dokonano wyceny nieruchomości nr [...], jest rzeczoznawca majątkowy Ł. K..
Organ pierwszej instancji ustalił, że wyceniana nieruchomość o nr [...] położona jest w terenie niezabudowanym, niezagospodarowanym. Stanowi ona drogę mającą obsługiwać działki przeznaczone pod zabudowę zagrodową. W bezpośrednim sąsiedztwie i otoczeniu dominują tereny niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę i tereny leśne. Nieruchomość, z której wydzielono wycenianą działkę, na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości stanowiła obszar graniczący z L.. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym L. - Wschód w L. z siedzibą w Ś. dla nieruchomości oznaczonej nr [...] (przed podziałem), nieruchomość ta stanowiła własność M. B. i M. B. w udziale 1/2 na podstawie wspólności ustawowej małżeńskiej oraz P. G. i E. G. w udziale 1/2 na podstawie wspólności ustawowej małżeńskiej.
Wyceniana działka na datę wydania decyzji zatwierdzającej podział była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę dojazdową gminną - KDD-G. Teren przyległy przeznaczony został natomiast pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem realizacji dodatkowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych bez gwarancji standardu właściwego dla terenów zabudowy mieszkaniowej.
Wartość rynkową gruntu jako przedmiotu prawa własności określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami według aktualnego sposobu jej użytkowania. Określona w operacie szacunkowym z dnia 28 maja 2015 r. wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wyniosła [...] zł.
Decyzją z dnia 13 sierpnia 2015 r., znak: [...], Starosta L. orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania w kwocie [...]zł na rzecz E. i P. małżonków [...] za 1/2 udziału w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0790 ha, położonej w miejscowości K. P., która na podstawie decyzji Wójta G. G. z dnia 18 sierpnia 2009 r. stała się własnością G. G..
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 13 stycznia 2016 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania G. G..
Przytaczając treść art. 98 ust. 3 i art. 130 ust. 1 u.g.n., organ odwoławczy podniósł, że podstawowy dowód w sprawie - operat szacunkowy autorstwa Ł. K. jest zgodny z treścią § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na to, iż wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji podziałowej przeznaczona była zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. G., pod drogę dojazdową gminną (symbol KDD-G), rzeczoznawca właściwie określił jej wartość na podstawie § 36 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia.
Wartość przedmiotowej nieruchomości została bowiem ustalona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, która polega na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach przez porównanie kolejno z nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Zakłada się przy tym, że uczestnicy rynku zachowują się racjonalnie, tj. nieruchomości o najlepszych cechach uzyskują wyższe ceny, a nieruchomości o cechach gorszych - najniższe.
Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość, z której wydzielono wycenianą działkę, położona jest w miejscowości K. P. w terenie niezabudowanym, niezagospodarowanym i nieuzbrojonym. Wyceniana działka stanowi drogę mająca obsługiwać działki przeznaczone pod zabudowę zagrodową Najbliższe sąsiedztwo stanowią tereny niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę oraz tereny leśne.
Wojewoda podkreślił, że z uwagi na to, iż rzeczoznawca majątkowy nie odnalazł na badanym rynku wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do wycenianej z uwzględnieniem przeznaczenia drogowego, wartość rynkową gruntu określił, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Grunty przyległe, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem realizacji dodatkowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych bez gwarancji standardu właściwego dla terenów zabudowy mieszkaniowej. W przedłożonej opinii, dla określenia wartości gruntu rzeczoznawca jako rodzaj analizowanego rynku przyjął grunty niezabudowane, przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową rolniczą (zapis planu MR), jedną nieruchomość przeznaczoną pod mieszkalnictwo jednorodzinne, o względnie dużej powierzchni i porównywalnym otoczeniu oraz uzbrojeniu terenu, z pominięciem cen ekstremalnych, znacznie odbiegających od typowych. Z uwagi na odnotowane tendencje stagnacyjne w obrocie rynkowym nie aktualizowano cen ze względu na upływ czasu.
Organ odwoławczy wskazał, że okresem analizy biegły objął transakcje, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie 2,5 roku poprzedzającym dzień wyceny, położone na terenie G. G., w miejscowościach: [...]. Pomocniczo przeanalizowano również ceny za nieruchomości drogowe w dłuższej perspektywie czasowej i ich relacje do cen za nieruchomości o innych przeznaczeniach. Jako jednostkę porównawczą przyjęto 1 m˛ gruntu. Cena gruntu w badanym okresie czasu kształtowała się w przedziale od [...] zł/m˛ do [...] zł/m˛. Po określeniu wielkości poprawek poprzez porównanie parami nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami podobnymi i korekty współczynnikami kwotowymi, uzyskano wartość rynkową 1 m˛ wycenianego gruntu w kwocie [...]zł/m˛.
Wojewoda podniósł, że, mając na uwadze powyższe, określono wartość rynkową działki nr [...], stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n., według aktualnego sposobu jej użytkowania na kwotę [...]zł, bowiem przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Odszkodowanie na rzecz E. i P. małżonków [...] wyniosło zatem [...] zł, stosownie do udziału w prawie własności tej nieruchomości wynoszącego 1/2 na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej.
Zdaniem organu, rzeczoznawca w operacie zasadnie wykluczył możliwość ustalenia ceny rynkowej w oparciu o transakcję nieruchomościami drogowymi ze względu na ich brak. Na terenie G. G. i gminach sąsiadujących z L. nie ma bowiem wystarczającej liczby transakcji wykupu gruntów inwestycyjnych przeznaczonych pod drogi publiczne, które spełniałyby kryterium podobieństwa. Wykluczając istnienie w G. G. rynku nieruchomości drogowych, mogącego służyć określeniu wartości rynkowej, organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do stosowania przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia, albowiem dotyczy on już kolejnego etapu, gdy nie jest możliwe określenie wartości rynkowej.
Natomiast brak transakcji nieruchomościami drogowymi nie czyni niemożliwym ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wojewoda uznał bowiem, że jako zasadę przyjmuje się określanie wartości rynkowej w oparciu o grunty przyległe. W pierwszej kolejności przedmiotem analiz winien być przy tym rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny, gdyż taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia. Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Dopiero brak takich transakcji uzasadnia rozszerzanie badania na rynek regionalny, a następnie ustalenie wartości nie rynkowej, ale odtworzeniowej, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia.
Ponadto, zdaniem Wojewody, skoro stwierdzono brak transakcji gruntami drogowymi, rzeczoznawca właściwie przyjął ustalenie wartości rynkowej, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Błędne jest ponadto, zdaniem wojewody, twierdzenie odwołującej się, iż jako nieruchomości przyległe rzeczoznawca uznał zabudowę mieszkaniową, a nie zabudowę zagrodową, gdyż do porównania biegły przyjął nieruchomości przeznaczone pod mieszkalnictwo rolnicze (zapis planu MR), a więc przeznaczenie tożsame z wycenianą nieruchomością.
Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w ocenie organu odwoławczego, wykonany na potrzeby postępowania operat szacunkowy z dnia 28 maja 2015 r. nie zawiera nieprawidłowości, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w sprawie. Opinia biegłego została sporządzona zgodnie z przepisami prawa, w szczególności z art. 134 ust. 2 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz z art. 4 pkt 16 u.g.n. określającym kryterium podobieństwa nieruchomości. Zdaniem Wojewody, opinia jest logiczna i zupełna, wykonana i podpisana przez uprawnioną osobę, zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze i opisie nieruchomości podobnych. Ponadto w operacie znajduje się szczegółowy opis podejmowanych kolejno działań służących ustaleniu wartości nieruchomości.
W skardze na powyższą decyzję G. G. zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną interpretację tego przepisu i odrzucenie transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, zawartych między osobami fizycznymi i prawnymi a Skarbem Państwa (gminą) - w sytuacji, gdy ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą lub Skarbem Państwa, uznając, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151. ust. 1 u.g.n.,
- 2) art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n - poprzez niewykorzystanie przy szacowaniu nieruchomości wszelkich niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach podobnych, które pozostawały w dyspozycji organu pierwszej instancji,
- 3) art. 156 ust. 1 u.g.n w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, podczas, gdy sporządzona wycena opierała się na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych oraz w oparciu o niezasadne przyjęcie cen działek o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, powodując tym samym zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadzenie do zawyżenia orzeczonego odszkodowania w sytuacji, gdy rzeczoznawca majątkowy był zobligowany w pierwszej kolejności przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne jako tych, które w najbardziej obiektywny sposób można uznać za nieruchomości podobne do działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania,
- 4) art. 4 pkt 16 u.g.n w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie do porównania z nieruchomością szacowaną nieruchomości niepodobnych, tj. o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkalno-usługową, jednorodzinną i zagrodową, co spowodowało przyjęcie zawyżonej wartości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,
- 5) § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie przez ustalenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, nie biorąc pod uwagę transakcji dotyczących nieruchomości drogowych zawartych nie tylko na rynku lokalnym, ale również na rynku regionalnym, tj. w obrębie województwa;
- 6) § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie przez ustalenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, przyjmując do porównania nieruchomości przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową, gdy określenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, ponieważ zarówno na rynku lokalnym rozumianym jako teren G. G., jak i na rynku regionalnym rozumianym jako teren województwa [...], jest szereg transakcji zakupu gruntów pod drogi publiczne (tego rodzaju transakcje drogowe na terenie G. G. występowały w związku z przejmowaniem przez Starostwo Powiatowe w L. gruntów pod drogę N. D. – P. - L. za cenę [...] zł/m˛, a za grunty w innych miejscowościach za cenę od 10 - [...] zł/m˛), a także naruszenie tego przepisu poprzez błędne ustalenie wartości rynkowej, wynikające z przyjęcia, że przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych to zabudowa mieszkaniowa, podczas, gdy zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, nieruchomości przyległe są przeznaczone pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem realizacji dodatkowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych bez gwarancji standardu właściwego dla terenów zabudowy mieszkaniowej;
- II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozważenie w sposób wszechstronny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy tj.:
- - niedokonanie w sposób prawidłowy i wyczerpujący oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, pozorne odniesienie się do ustaleń operatu z ograniczeniem się do przywołania brzmienia przepisów prawnych i przyjęciem za własne ustaleń faktycznych wynikających z opinii w sytuacji, gdy organ powinien dokonać samodzielnej i rzetelnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego,
- - rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, tj. przyjęcie rzeczywistych cen transakcyjnych i odpowiedniej wysokości odszkodowania dla przejętej nieruchomości poprzez jej porównanie z występującymi na rynku lokalnym cenami transakcyjnymi dla nieruchomości podobnych,
- - niewykorzystanie przez organ będących w jego posiadaniu informacji w przedmiocie wysokości cen transakcji drogowych w stosunku do gruntów niezabudowanych, a wywłaszczanych pod drogi publiczne na terenie Powiatu L..
Mając na uwadze podniesione wyżej zarzuty, G. G. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty L. z dnia 13 sierpnia 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 1000/12, uchylił poprzednio wydaną w niniejszej sprawie decyzję Wojewody z dnia 26 września 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty L. z dnia 25 maja 2012 r. z uwagi na wadliwą ocenę przez organy wartości dowodowej operatu szacunkowego, a w konsekwencji – błędne określenie wysokości odszkodowania za przejętą przez Gminę działkę nr [...].
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd uznał za wadliwe stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, że w sprawie nie było możliwe określenie wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych z uwagi na ich nierynkowy charakter. Skład orzekający podzielił przyjęte w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na realizację inwestycji drogowej dopuszczalne jest przyjęcie do porównania kwot uzyskanych z tytułu nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego gruntów nabywanych pod budowę dróg (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 443/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1253/10).
W powołanym wyroku Sąd stwierdził ponadto, że z aktualnie obowiązującej treści § 36 ust. 4 rozporządzenia wynika, że wartość rynkową nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa pod drogę publiczną określa się w pierwszej kolejności na podstawie cen transakcyjnych właściwych dla wycenianej nieruchomości, czyli nieruchomości drogowej i dopiero wówczas, gdy nie jest to możliwe, wartość takiej nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, czyli cen właściwych dla nieruchomości o innym przeznaczeniu niż drogowe.
Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że w niniejszej sprawie na przeszkodzie w dokonaniu wyceny przedmiotowej działki w taki sposób nie stała również okoliczność, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi dotyczyły w większości gruntów nabywanych pod budowę obwodnicy miasta L. nie biegnącej przez obszar G. G.. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że użyte w § 36 ust. 4 w związku z ust. 2 rozporządzenia słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu, a regionalny jako obszar województwa (vide: wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08, w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/08). Według Sądu, biegły upoważniony był zatem, stosując treść § 36 ust. 4 w związku z ust. 2 rozporządzenia, do rozszerzenia analizy rynku na transakcje zanotowane poza obszarem G. G..
Sąd zobowiązał organ do tego, by wartość rynkową nieruchomości przejętej pod drogę publiczną określił w pierwszej kolejności na podstawie cen transakcyjnych właściwych dla nieruchomości drogowych i dopiero wówczas, gdy nie będzie to możliwe, określił wartość takiej nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, czyli cen właściwych dla nieruchomości o innym przeznaczeniu niż drogowe. W ocenie Sądu, do takiej wyceny należy wziąć pod uwagę nieruchomości drogowe z terenu powiatu, a nawet województwa, nie zaś wyłącznie z terenu G. G..
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę ponownie nie ma wątpliwości co do tego, że organy obu instancji nie wykonały powyższych wytycznych.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż na organach administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy, nie oznacza, iż może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, lecz również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma zatem obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem jego zgodności ze stosowanymi przepisami, jak również jego logiczności i zupełności. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki NSA: z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07, z dnia 22 grudnia 2009 r., I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r., I OSK 1650/10, z dnia 24 stycznia 2012 r., I OSK 1008/11, z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11 – niepublikowane).
Zdaniem Sądu, organy administracji orzekające w sprawie nie dokonały należytej i wyczerpującej oceny operatu szacunkowego z dnia 28 maja 2015 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. K..
Z treści tego operatu wynika, że z uwagi na to, iż rzeczoznawca majątkowy nie odnalazł na badanym rynku wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do wycenianej z uwzględnieniem przeznaczenia drogowego, wartość rynkową gruntu określił, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, tj. pod zabudowę mieszkaniową i pod mieszkalnictwo jednorodzinne. Okresem analizy biegły objął transakcje, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie 2,5 roku poprzedzającym dzień wyceny, na terenie G. G., w miejscowościach: [...].
Uznając prawidłowość sporządzenia operatu, organ odwoławczy stwierdził, że rzeczoznawca w operacie zasadnie wykluczył możliwość ustalenia ceny rynkowej w oparciu o transakcję nieruchomościami drogowymi ze względu na ich brak. Według niego, na terenie G. G. i gminach sąsiadujących z L. nie ma bowiem wystarczającej liczby transakcji wykupu gruntów inwestycyjnych przeznaczonych pod drogi publiczne, które spełniałyby kryterium podobieństwa.
Zarówno z treści operatu, jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika, że przy doborze nieruchomości dla ustalenia ceny rynkowej działki nr [...] nie wzięto pod uwagę transakcji obejmujących nieruchomości drogowe spoza obszaru G. G., a tym samym nie wykonano wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 28 stycznia 2013 r., który zobowiązał organy do uwzględnienia takich transakcji z terenu powiatu, a nawet całego województwa. Uchybienie to stanowi istotne naruszenie dyspozycji powołanego na wstępie art. 153 p.p.s.a.
Organy, oceniając operat, niezasadnie uznały, że jest on prawidłowy oraz kompletny. Argumentacja zawarta w uzasadnieniach decyzji ogranicza się przy tym do powtórzenia wskazanego wyżej stanowiska biegłego. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji zawarły w uzasadnieniach swych decyzji szczątkowe, odwołujące się w zasadzie wyłącznie do brzmienia odpowiednich przepisów prawa, a tym samym jedynie pozorne, odniesienie się do ustaleń operatu szacunkowego. Wskazały mianowicie, że operat szacunkowy spełnia wymogi formalne, opiera się na prawdziwych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, w dalszej mierze powielając ustalenia przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego.
W tym miejscu należy ponownie podkreślić, że organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania i obowiązek wiarygodności sporządzonej opinii.
Należy zatem w pełni podzielić stanowisko skarżącej, że wady operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie uniemożliwiały dokonanie na jego podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Wydanie decyzji w oparciu o tak sporządzony operat szacunkowy należy zatem uznać za dokonane z naruszeniem norm prawa materialnego, tj. art. 151 ust. 1 u.g.n., art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n. oraz art. 156 ust. 1 u.g.n. w związku z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, a także zasad postępowania administracyjnego określonych wart. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a.
Wskazane uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., albowiem nie ulega wątpliwości, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd uchylił, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzję organu pierwszej instancji, mając na względzie naruszenie prawa przez ten organ.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji pierwszej instancji uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności podejmie wszelkie kroki niezbędne do prawidłowego ustalenia wartości przejętej pod budowę drogi gminnej nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących przy uwzględnieniu cen transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowych nie tylko z obszaru G. G., ale z obszaru powiatu, a nawet całego. województwa.
Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.