Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
P. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N. (Dz. Urz. Woj. L. z dnia [...] r. poz. 3194) żądając stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku poprzez przyznanie w § 9 ust. 3 regulaminu uprawnienia do kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w obrębie własnej nieruchomości w przydomowych kompostownikach, podczas, gdy wskazane uprawnienie wynika z przepisów ustawy o odpadach; poprzez określenie w § 10 ust. 3 regulaminu materię już uregulowaną w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku oraz istotne naruszenie § 118 w zw. z § 137 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej poprzez powtórzenie oraz powtórzenie w zmodyfikowanej formie w § 1, § 4 oraz § 13 regulaminu regulacji zawartych w art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt. 4 i art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Zdaniem Prokuratora analiza wskazanych w skardze unormowań regulaminu prowadzi do wniosku, że w istotny sposób naruszają przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy o odpadach, zasady prawidłowej legislacji oraz wykraczają poza udzielone gminie upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej art. 4 ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 tej ustawy. Wskazane w nim elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Nie pozwala również na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Nadto wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i orządku mają charakter obligatoryjny. Określając ich zakres ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa". W § 9 ust. 3 regulaminu dopuszczono możliwość kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji na terenie własnej nieruchomości. Materia objęta wskazanymi powyżej unormowaniami uregulowana została w ustawie o odpadach. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że uregulowanie przepisami prawa miejscowego kwestii już uregulowanych przez przepisy prawa powszechnego powoduje naruszenie zasad techniki prawodawczej, jak i może prowadzić do ograniczenia praw.
Nadto stwierdzenia zawarte w tym paragrafie wprowadzają w błąd co do rzeczywistej podstawy prawnej legitymizującej takie działania - sugerując mylnie, że są nią owe przepisy regulaminu. Również w § 10 ust. 1 regulaminu przekroczono delegację ustawową poprzez zobowiązanie właściciela nieruchomości do opróżniania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe powinno odbywać się nie rzadziej niż raz na sześć miesięcy, w sytuacji gdy materia ta jest już uregulowana w art, 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Unormowania zaskarżonego regulaminu naruszają też § 118 w zw. z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej poprzez powtórzenia oraz powtórzenia w zmodyfikowanej formie w § 1, § 4 oraz w § 13 regulaminu regulacji zawartych w art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt. 4 i art. 4 ust.2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W ocenie Prokuratora, biorąc pod uwagę znaczny zakres uchybień, uzasadnione jest stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto Prokurator podkreślił, że w orzecznictwie ugruntowany został pogląd, iż do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego. Co więcej skarga prokuratora nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. wniosła o oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.
W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie i nie znajduje oparcia w treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zarzut jego naruszenia przez zapis § 9 ust. 3 regulaminu. Upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a zobowiązuje bowiem radę gminy do unormowania wymagań związanych z selektywnym zbieraniem i odbieraniem odpadów i jak wynika z treści tego przepisu także i odpadów zielonych. Regulowanie warunków poddawania odzyskowi odpadów wytworzonych na nieruchomości w procesie kompostowania wykracza poza ustalony w upoważnieniu ustawowym zakres kompetencji przysługujących radzie gminy. Według organu nie można uznać, że uchybienie to jest istotnym naruszeniem prawa, które mogłoby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej regulacji. Przepisy ustawy o odpadach w art. 30 ust. 2 pkt 3 dopuszczają kompostowanie odpadów zielonych na własne potrzeby, zatem wprowadzenie takiego samego rozwiązania w zaskarżonym unormowaniu nie powinno prowadzić do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa.
Bezzasadny jest też zarzut dotyczący § 10 ust. 3 regulaminu. Zgodnie z § 11 regulaminu Rada Gminy określiła częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości. Paragraf 10 ust. 3 stanowi, że "Opróżnianie zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe powinno odbywać się nie rzadziej niż raz na sześć miesięcy lub częściej, w przypadku ich wcześniejszego napełnienia." Przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na Radę Gminy obowiązek określenia w regulaminie częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych. Według Słownika Języka Polskiego pojęcie "częstotliwość" należy rozumieć jako częste systematyczne powtarzanie się jakiejś czynności, jakiegoś zjawiska. Rada prawidłowo zatem określiła w regulaminie, w jakich odstępach czasowych właściciele nieruchomości mają pozbywać się nieczystości ciekłych.
Zdaniem organu zapis § 10 ust. 3 regulaminu nie tylko nie normuje materii ustawowej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 1,ale jest wyrazem wykonania obowiązku opartego na ustawowym upoważnieniu. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w delegacji ustawowej, ma obowiązek dokładnej interpretacji normy upoważniającej i nie może dokonywać wykładni rozszerzającej czy ścieśniającej. Pominięcie w regulaminie zaskarżonej regulacji to niespełnienie wymogu wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego, skutkujące nieważnością całego aktu. W art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawodawca wskazuje jedynie na podmioty wykonujące usługi odbioru i transportu odpadów, a obowiązek określenia częstotliwości opróżniania zbiorników bezodpływowych pozostawił organowi stanowiącemu gminy.
W ocenie Rady Gminy N. nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 4 i art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przez unormowanie odpowiednio § 4 i § 13. Rada Gminy w zaskarżonych zapisach postanowiła o wymaganiach dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz o obowiązkach osób utrzymujących zwierzęta działając na podstawie delegacji ustawowej przywołanych na wstępie przepisów ustawy. Należy ponadto zwrócić uwagę, że możliwa jest ingerencja w materię ustawową lecz pod bezwzględnym warunkiem zawarcia w ustawie wyraźnego w tym zakresie ustawowego upoważnienia. Wtedy przepis prawa miejscowego może swoją treścią być jedynie dopełnieniem, uzupełnieniem regulacji zawartej w ustawie. Takim właśnie uzupełnieniem przepisów ustawowych są zaskarżone regulacje § 4 i § 13 regulaminu.
Pominięcie tych kwestii w regulaminie potwierdzałoby niewyczerpanie przez Radę Gminy pełnego zakresu delegacji ustawowej. Bezsporne jest, że uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia regulaminu, powinna zawierać pełny zakres regulacji określony w art. 4 ust. 2 ustawy. Brak ustawowo określonego, obligatoryjnego elementu, skutkuje funkcjonowaniem w obrocie prawnym ułomnego regulaminu, co jest niedopuszczalne i przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności takiej uchwały w całości.
Nie jest trafny pogląd Prokuratora Rejonowego dotyczący przeniesienie regulacji ustawowych z art. 4 ust. 2 ustawy do § 1 regulaminu, co spowodowało obrazę aktu rangi rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Należy pamiętać, że regulamin jest aktem prawa miejscowego a akty prawa miejscowego powinny zawierać normy o charakterze dostatecznie ogólnym oraz abstrakcyjnym i wyznaczać sposób zachowania się rodzajowo określonych adresatów w sytuacjach przewidzianych w tych normach. Cechą wyróżniającą akty prawa powszechnie obowiązującego jest to, że ich postanowienia mogą rzutować na realizację publicznych praw podmiotowych oraz stanowić podstawę decyzji wobec obywateli i innych podmiotów. Akt prawa miejscowego skierowany jest do nieograniczonego kręgu podmiotów. Regulamin przeznaczony jest do ogólnego stosowania w gminie i stąd jego postanowienia powinny być jasne, pełne i zrozumiałe dla jego adresatów.
Dlatego też zawarcie w regulaminie norm o charakterze informacyjno - instrukcyjnym, w ocenie organu, należy uznać za zgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Do takich regulacji należy brzmienie § 1. Wypada dodać, że wprowadzenie tej regulacji powoduje większą przejrzystość przyjętej uchwały i jej interpretację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Przede wszystkim zauważyć należy, że przeszkodą dla oceny zaskarżonej uchwały jak i wprowadzonego nią regulaminu nie może być utrata jej mocy obowiązującej z dniem 1 września 2020 r. na podstawie § 2 pkt 1 w zw. z § 4 uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. L. z 2020 r., poz. 3572), mocą której Rada uchwaliła nowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. W orzecznictwie już wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (tak w uchwałach Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. W 5/94 i 14 lutego 1994 r. K 10/93, a także w wyrokach NSA z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04, 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Natomiast w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego (NSA w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2875/18 opubl. w CBOSA). Zaskarżone unormowania regulaminu wprowadzonego uchwałą nr [...] ustanawiają nakazy i zakazy, przeto mogą stanowić przedmiot oceny zachowania ich adresatów mających miejsce już po tym jak zostały usunięte z obrotu prawnego (uchylone). Nie bez znaczenia pozostaje też ocena legalności kar administracyjnych, które mogły być nałożone na adresatów zaskarżonych norm w związku z ich naruszeniem w okresie obowiązywania. Tym samym w świetle przytoczonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego kontrola legalności zaskarżonych unormowań regulaminu wprowadzonego uchwalą nr [...] jest w pełni uzasadniona.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej powoływana jako "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Artykuł 91 ust. 4 tej ustawy stanowi zaś, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 9/02) stwierdził, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do kategorii istotnych naruszeń prawa zaliczyć należy naruszenia znaczące, jak na przykład naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ.
OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12 – publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. (por. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 384/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2015r., I SA/Gl 949/15 – publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to zatem takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
W myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1993 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1439) regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Zatem ograniczenie wynikające z art. 94 ust. 1 nie ma zastosowania do uchwały nr [...].
Uznając skargę wniesioną przez P. R. za dopuszczalną, Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonych unormowań stwierdzając, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Unormowania § 4, § 9 ust. 3 oraz § 13 ust. 1 i ust. 3 regulaminu wprowadzonego uchwała nr [...] w sposób istotny naruszają bowiem przepisy prawa.
W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Materialnoprawną podstawą uchwały nr [...] były przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.; ustawa w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia uchwały nr [...]), dalej powoływanej jako "u.c.p.g.". Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ustępu 2 powołanego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony);
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Uwzględniając treść przytoczonego wyżej przepisu skład orzekający stwierdził, że zasadny jest zarzut dotyczący § 4 regulaminu. Paragraf ten stanowi, że właściciele nieruchomości położonych wzdłuż chodników mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób gwarantujący swobodny ruch pieszych i pojazdów, w miejsca nie powodujące zakłóceń w tym ruchu. W myśl natomiast art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Porównanie brzmienia obu unormowań prowadzi do wniosku, że § 4 modyfikuje obowiązek nakładany na właścicieli nieruchomości artykułem 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Normując obowiązek uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości rozciąga go również na chodniki, na których jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, gdy w przypadku tych chodników art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wyłącza obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń.
Nie można więc przyjąć, jak chce tego rada gminy, że § 4 dopełnia unormowanie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. O dopełnieniu unormowań ustawowych można bowiem mówić, gdy przepis regulaminu uszczegóławia ogólne unormowania ustawy, "napełnia" je treścią. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może jednak prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 - publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji RP ustanawia zasadę proporcjonalności zgodnie, z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ustawodawca w artykule 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. zobowiązując radę gminy do szczegółowego uregulowania zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego nie uznał za konieczne upoważnienia organu stanowiącego gminy do rozszerzenia tego obowiązku nad to jak normuje go art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Dlatego przyjąć należy, że Rada Gminy N. nadając § 4 regulaminu brzmienie wprowadzone uchwałą Nr [...] w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., przekraczając zakres przewidzianego nim upoważnienia oraz w sposób istotny naruszyła art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. bezprawnie modyfikując zakres wynikającego z niego obowiązku.
Zatem, nie mając upoważnienia ustawowego, organ stanowiący Gminy N. wkroczył w materię zastrzeżoną art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dla ustaw, czyli normowania sposobu ograniczania korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (wolności osobistej – art. 31 ust. 1 Konstytucji RP) czym w sposób istotny naruszył unormowanie tego przepisu Konstytucji RP. Konsekwencją naruszenia powyższych przepisów jest złamanie zasady działania organów administracji na podstawie przepisów prawa i w ich granicach a więc istotne naruszenie art. 94 Konstytucji RP.
Również § 9 ust. 3 regulaminu stanowiący, że odpady zielone ulegające biodegradacji (pochodzące np. z ogrodów m.in. trawa, liście), mogą być poddawane przez właściciela nieruchomości procesowi kompostowania na terenie tej nieruchomości, w celu uzyskania kompostu na własne potrzeby właścicieli nieruchomości, modyfikuje brzmienie unormowania ustawowego a mianowicie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.; ustawa w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia uchwały nr [...]). Stanowi on, że dopuszcza się odzysk (odpadów) poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne. Przepis ten normuje wyjątek od zasady przetwarzania odpadów w instalacjach i urządzeniach (art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach). Dopuszcza możliwość odzyskiwania odpadów (ich przetwarzania) przez osoby fizyczne poza instalacjami i urządzeniami poprzez prowadzenie kompostowni na potrzeby własne.
Następstwem unormowania art. 30 ust. 2 pkt 3 jest prawo osób fizycznych do przetwarzania odpadów w prowadzonych na potrzeby własne kompostowniach. Uprawnia on więc osoby fizyczne do prowadzenia kompostowni. Natomiast § 9 ust. 3 uprawnia do prowadzenia kompostowni każdego właściciela nieruchomości niezależnie od tego, czy jest osobą fizyczną czy też osobą prawną. Zatem § 9 ust. 3 regulaminu rozszerza zakres podmiotowy stosowania wyjątku unormowanego w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Przy czym organu stanowiącego gminy nie uprawnia do tego art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a u.c.p.g., który dotyczy prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w tym i odpadów zielonych. Tym samym unormowanie § 9 ust. 3 zostało podjęte z naruszeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a u.c.p.g., co w sposób istotny narusza ten przepis jak i art. 94 Konstytucji RP.
Rację ma Prokurator twierdząc, że § 13 ust. 1 regulaminu w sposób istotny narusza prawo, choć nie z przyczyn, w których naruszenie to upatruje. Paragraf ten stanowi, że osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych są zobowiązane do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym nie pozostawiania bez nadzoru, zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla innych ludzi lub innych zwierząt. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. organ stanowiący gminy uchwalając regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma obowiązek określić szczegółowo zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Nakazu szczegółowego określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe nie realizuje użycie na doprecyzowanie tych obowiązków zwrotu niedookreślonego jakim jest "właściwa opieka". Ma on bowiem charakter ocenny, co skutkuje wprowadzeniem do regulaminu luzów interpretacyjnych następstwem czego jest dowolność w ustalaniu treści dyspozycji normy zawartej w § 13 ust.
1. Istotą regulaminu jako aktu prawa miejscowego jest zaś uzupełnienie regulacji ustawowej. Wypełnienie treścią, w zakresie dopuszczanym ustawą, norm ustawowych, tak aby ułatwić ich realizację i przestrzeganie. Z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) Trybunał Konstytucyjny wyprowadził jedną z najważniejszych zasad pochodnych, a mianowicie zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (miało to miejsce jeszcze w orzeczeniu wydanym pod rządami Konstytucji PRL: z dnia 30 listopada 1988 r., K 1/88, opubl. OTK z 1988 r. nr 1, poz. 6, a także w szeregu późniejszych orzeczeń). Wśród przejawów jej obowiązywania w obszarze stanowienia prawa wymienia się m.in. nakaz dostatecznej określoności prawa. Wprowadzenie zwrotu "właściwa opieka" powoduje, że nieokreślony staje się rodzaj zachowania wymaganego od właścicieli zwierząt na mocy §13 ust. 1 regulaminu. Pociąga to za sobą trudności w jego realizowaniu jak i przestrzeganiu. Przy czym sytuacji nie zmienia wskazanie w § 13 ust. 1 na czym owo "właściwe zachowanie" miałoby polegać. Użycie bowiem przed jego wyliczeniem zwrotu "w tym" wskazuje na to, że mamy do czynienia z przykładami takiego zachowania a nie z zamkniętą listą. Taki zabieg legislacyjny nie zmienia charakteru zwrotu "właściwa opieka" i powoduje jedynie to, że zwrot ten staje się mniej niedookreślony. Nie usuwa on zatem wątpliwości interpretacyjnych. Zwrócić ponadto należy uwagę, że przepis ten dodatkowo modyfikuje art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nakładając obowiązki na właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych, podczas, gdy wspomniany przepis stanowi o obowiązkach osób utrzymujących zwierzęta domowe. Tym samym § 13 ust. 1 regulaminu nie realizuje delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., czym w sposób istotny przepis ten narusza, jak i jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż nie realizuje wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu dostatecznej określoności stanowionego prawa. Naruszając zarazem w sposób istotny art. 2 Konstytucji RP.
Taki sam skutek co w przypadku § 13 ust. 1 ma użycie zwrotów niedookreślonych w § 13 ust. 3 regulaminu. Zgodnie z § 13 ust. 3 właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych zobowiązani są do usunięcia zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta na terenie przeznaczonym do użytku publicznego oraz innych miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku. Na określenie miejsc, w których wymaga się od właścicieli zwierząt zachowania wskazanego w § 13 ust. 3 użyto dwóch zwrotów niedookreślonych "tereny przeznaczone do użytku publicznego" oraz "inne miejsca przeznaczone do wspólnego użytku". Artykuł 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. na określenie miejsca, gdzie wymagać powinno się zachowania przewidzianego tym przepisem od osób utrzymujących zwierzęta domowe używa zwrotu "tereny przeznaczone do wspólnego użytku".
Zatem stosownie do unormowania art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zadaniem organu stanowiącego gminy przy uchwalaniu regulaminu utrzymania czystości i porządku było doprecyzowanie zwrotu "tereny przeznaczone do wspólnego użytku". Doprecyzować należało więc jakie miejsca na terenie gminy należy traktować jak "tereny przeznaczone do wspólnego użytku". Obowiązku tego w przypadku § 13 ust. 3 regulaminu z pewnością nie realizuje użycie dwóch zwrotów niedookreślonych. Ich zamieszczenie skutkuje bowiem powstaniem luzów interpretacyjnych dotyczących określenia miejsca, w którym właściciele zwierząt mają obowiązek zachować się jak wymaga tego § 13 ust.
3. Następstwem tego jest zaś powstanie wątpliwości interpretacyjnych dotyczących hipotezy normy wynikającej z § 13 ust. 3 regulaminu (gdzie powinno mieć miejsce zachowanie wymagane dyspozycją normy). Również w tym przepisie wprowadzone obowiązki dotyczą właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych, podczas, gdy art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy wspomina o osobach utrzymujących zwierzęta domowe. Zatem § 13 ust. 3 regulaminu nie realizuje delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., czym w sposób istotny narusza ten przepis, jak i jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż nie realizuje wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu dostatecznej określoności stanowionego prawa. Tym samym naruszając w sposób istotny art. 2 Konstytucji RP.
Niezasadny jest zaś zarzut dotyczący § 1 i § 13 ust. 2 regulaminu. Przepis § 1 nie narusza bowiem żadnego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ani Konstytucji RP bądź innego aktu normatywnego. Wskazuje on bowiem zakres przedmiotowy regulaminu oraz obszar, na którym unormowania regulaminu obowiązują i tym samym kto jest jego adresatem. Bezpodstawnie Prokurator twierdzi też, że § 13 ust. 2 regulaminu narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Paragraf 13 ust. 2 uszczegóławia bowiem obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe (ich właścicieli i opiekunów) nakładając na nich, o ile są właścicielami nieruchomości, obowiązek zabezpieczenia nieruchomości, w taki sposób, aby zapobiec możliwości wydostania się zwierząt domowych poza jej granice. W ten sposób realizuje on dyrektywę z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. szczegółowego określenia sposobów ochrony przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi powodowanych przez zwierzęta domowe.
Odnośnie zarzutów naruszenia przez zaskarżone unormowania załącznika do uchwały z dnia 21 marca 2013 r. przepisów Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 238) należy zauważyć, że zasady techniki prawodawczej nie konstytuują upoważnienia do tworzenia prawa. Stanowią zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem. Jedynie istotne naruszenie prawa łączące się z naruszeniem zasad techniki prawodawczej świadczy o wadliwości przepisu prawa. W przypadku § 4, § 9 ust. 3, § 13 ust. 1 i ust. 3 istotne naruszenie przepisów prawa wskazanych w powyższych wywodach łączy się z naruszeniem § 119 ust. 1 i § 135 w zw. z § 141 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.
Naruszenie to polega na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej oraz nie zrealizowania tej delegacji w postanowieniach regulaminu. Paragraf 115 stanowi bowiem, że na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie (akt prawa miejscowego), które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu zaś § 135 stanowi, iż w uchwale i zarządzeniu (akcie prawa miejscowego) zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 (upoważnienia danego podmiotu do uregulowania określonego zakresu spraw), oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2 (wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu).
Natomiast skoro w sposób istotny przepisów prawa nie naruszają unormowania § 1 i § 13 ust. 2 regulaminu to nie można im też przepisać naruszenia unormowań załącznika do rozporządzenia o zasadach techniki prawodawczej.
Odnośnie żądania Prokuratora stwierdzenia nieważności całej uchwały nr [...] należy zauważyć że konieczność usunięcia z obrotu prawnego unormowań § 4, § 9 ust. 3, § 13 ust. 1 i § 13 ust. 3 regulaminu nie powoduje, że niezbędne staje się usunięcie z obrotu prawnego całej uchwały nr [...]. Po pierwsze dlatego, że usuniecie z obrotu prawnego § 4, § 9 ust. 3, § 13 ust. 1 i § 13 ust. 3 regulaminu nie uniemożliwiało funkcjonowania w nim pozostałych unormowań regulaminu zaś po drugie ze względu na to, że zakres zaskarżenia nie obejmował wszystkich unormowań regulaminu wprowadzonego uchwałą nr [...].
Mając na uwadze to, że unormowania § 4, § 9 ust. 3, § 13 ust. 1 i § 13 ust. 3 regulaminu w sposób istotny naruszają przepisy prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w punkcie pierwszym sentencji wyroku stwierdził ich nieważność, z uwagi natomiast na to, że w sposób istotny przepisów prawa nie naruszają unormowania § 1 i § 13 ust. 2 regulaminu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie drugim sentencji wyroku skargę w tej części oddalił.