Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 stycznia 2023r., znak: SKO. II.41/1865/Ś R/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie po rozpatrzeniu odwołania M. O., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022r., poz. 615), dalej jako "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Siedliszcza przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Siedliszczu z 5 grudnia 2022r., znak: OPS.4122.85.2022 o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babką S. R. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że babka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr 1 z dnia 30 sierpnia 1993r., na mocy którego, w wieku 56 lat, została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Skarżąca M. O. jest jej wnuczką, jest osobą bezrobotną, niezarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy.
W okresach od 1 sierpnia 2019r. do 12 września 2019r. oraz od 4 maja 2020r. do 29 października 2021r. była zatrudniona w Ośrodku Pomocy Społecznej w S. jako pomoc sąsiedzka na podstawie umowy zlecenia.
Wyjaśniło, że powodem odmowy przyznania świadczenia przez organ I instancji był brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad babką (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) oraz brak przesłanki dotyczącej wieku powstania niepełnosprawności babki (art. 17 ust. 1b u.ś.r.).
Kolegium przede wszystkim stwierdziło, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, skarżącej jako wnuczce mogłoby przysługiwać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ dzieci niepełnoprawnej S. R., ze względów zdrowotnych nie są w stanie zapewnić jej opieki. Jak wynika z wypisu orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS z 10 czerwca 2021r., syn S. R. jest okresowo niezdolny do samodzielnej egzystencji do czerwca 2023r., natomiast córka W. Z. na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 14 marca 2018r. została zaliczona na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium podzieliło jednocześnie stanowisko organu I instancji co do tego, że nie zachodzi przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. tj. nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia) przez skarżącą a koniecznym zakresem opieki nad babką. Ze złożonego przez skarżącą w dniu 17 listopada 2022r. oświadczenia wynika, że skarżąca w ramach opieki nad babką wykonuje następujące czynności: pali w piecu, sprząta, pomaga w utrzymaniu higieny osobistej, gotuje, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe oraz umawia wizyty lekarskie. W trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 17 listopada 2022r. ustalono, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz dwójką dzieci; jej dom znajduje się obok domu babki. S. R. (ur. 12.11.1936r.) jest wdową, cierpi na liczne schorzenia: chorobę wieńcową, przewlekłą niewydolność krążenia, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, zaćmę i chorobę zwyrodnieniową stawów, przeszła udar mózgu oraz zawał serca.
Skarżąca pomaga jej w codziennym funkcjonowaniu, zapewnia pomoc przy codziennej toalecie, przygotowuje posiłki, mierzy ciśnienie, dba o regularne przyjmowanie leków, sprząta, robi zakupy, przynosi opał i pali w piecu; pomaga także przy wyjściu z domu i towarzyszy jej podczas wizyt lekarskich, odwiedza ją kilka razy dziennie, w zależności od jej samopoczucia, czasami zostaje na noc. Zdaniem organów obu instancji, skarżąca w ramach opieki nad babką wykonuje więc zwykłe czynności życia codziennego, jakie wykonuje się zazwyczaj w każdym gospodarstwie domowym, a więc nie są to czynności wymagające rezygnacji z zatrudnienia, tym bardziej, że babka samodzielnie porusza się w obrębie mieszkania. Chociaż "ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to jednak z art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu, musi ona być stała lub długoterminowa (...), nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie" (tak: wyrok NSA z 2 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 2201/15). "Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej". (tak: wyrok NSA z 5 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 2454/11).
Sprawowana przez skarżącą opieka nad babką, z uwagi na rodzaj i czas wykonywania czynności wspomagających babkę w jej codziennym funkcjonowaniu, nie stanowi natomiast takiej opieki. S. R. samodzielnie porusza się w obrębie mieszkania, a większość czynności wykonywanych przez skarżącą jest związana z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które - biorąc pod uwagę bliskość zamieszkania - może wykonywać niezależnie od wykonywanej pracy zawodowej, chociażby w niepełnym wymiarze.
Brak związku przyczynowo - skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. skutkował odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, choć Kolegium za błędne uznało stanowisko organu I instancji co do braku przesłanki z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. tj. kryterium wieku powstania znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolegium wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
W świetle wskazanych przez Kolegium orzeczeń sądów administracyjnych, stwierdzenie niekonstytucyjności spornego przepisu oznacza, że nie może on być wyłączną podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. O. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a., a w konsekwencji także art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Podniosła, że jej babcia może się w pewnym stopniu poruszać po mieszkaniu, ale ze względu na swoje schorzenia robi to w sposób ograniczony, niezdarny, potyka się, często upada i nie może wstać; nie może też samodzielnie pokonać wyższych stopni, progów, a także schodów, przez co nie może samodzielnie zejść do kotłowni, ani wyjść z domu. Organy w ogóle nie ustaliły, jaki jest aktualny jej stan w związku ze schorzeniami, na które cierpi. Z informacji dotyczącej osoby niepełnosprawnej, znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że S. R. potrzebuje pomocy przy wykonywaniu podstawowych czynności, takich jak korzystanie z toalety, ubieranie się, przyjmowanie leków oraz posiłków. Organ odwoławczy zupełnie pominął powyższe informacje. Skarżąca podkreśliła, że ustawodawca do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie wymaga, by osoba niepełnosprawna była osobą leżącą. W rzeczywistości niejednokrotnie opieka nad osobą poruszającą się samodzielnie jest trudniejsza, niż opieka nad osobą leżącą, zwłaszcza, jeśli osoba wymagająca opieki chce być samodzielna, a z uwagi na schorzenia ma ograniczenia i stanowi dla samej siebie zagrożenie; szczególnie istotna staje się pomoc i obecność innej osoby dla osób, które cierpią na zaburzenia pamięci. Stanowisko takie wyraził WSA w Krakowie w wyroku z 21 listopada 2022r., sygn. akt III SA/Kr 1023/22).
Skarżąca zakwestionowała też stanowisko organów, że pomimo sprawowania stałej opieki nad babką może, lecz nie chce podjąć pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze pracy. Podniosła, że choć nie mieszka razem z babką i nie spędza z nią całej doby, to ze względu na jej stan zmuszona jest odwiedzać ją w odstępach co 1-2 godziny. Podkreśliła, że pomaga jej we wszystkich czynnościach życia codziennego tj. przygotowuje posiłki, karmi, ubiera, podaje leki, pomaga w czynnościach higienicznych, pali w piecu, sprząta, pierze, robi zakupy, zawozi do lekarza. Zakres obowiązków jest na tyle duży, że skarżąca nie ma możliwości pozostawienia babki na okres ponad 4 godziny tj. pół etatu dobowego czasu pracy. Wskazała, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019r., sygn. akt I OSK 3946/18).
Wskazany przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. W świetle tego przepisu bez znaczenia jest również to, że skarżąca zamieszkuje nieopodal swojej babki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2102 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu wyłącznie w zakresie jego zgodności z prawem. Podobnie stanowi art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz.259), dalej jako "p.p.s.a.": "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie".
Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie, że przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być art. 17 ust. 1 b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstało nie później, niż do ukończenia 18. roku życia. Prawidłowo wskazało Kolegium, powołując poglądy sądów administracyjnych, że dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje to, kiedy (w jakim wieku), powstał znaczny stopień niepełnosprawności. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny i w związku z tym utrwalił się pogląd, że pomimo właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać.
Prawidłowe było też stanowisko organów obu instancji, że w okolicznościach sprawy, skarżąca mogła ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, pomimo tego, że jako wnuczka jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz babci w dalszej kolejności, natomiast babcia ma dwoje dzieci- syna i córkę. W takiej sytuacji, co do zasady prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w pierwszej kolejności osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, dzieciom, czyli osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu. Natomiast dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku, gdyż same legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 z treścią art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)".
Takie wyjątkowe okoliczności występują w niniejszej sprawie, ponieważ bezsporne jest, że dzieci niepełnoprawnej S. R. legitymują się takimi orzeczeniami (orzeczenie lekarza rzeczoznawcy KRUS z 10 czerwca 2021r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji jej syna S. R. oraz orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 14 marca 2018r. potwierdzające znaczny stopień niepełnosprawności jej córki W. Z.).
Jednocześnie Sąd stwierdza, że w świetle zgromadzonych dowodów przedwczesne było stanowisko Kolegium, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tzn. nie zachodzi potrzeba rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w tym celu, by sprawować opiekę nad niepełnosprawną babką.
Organy przytoczyły treść tego przepisu, dla porządku Sąd powołuje go jeszcze raz. Tak więc zgodnie z nim - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że w świetle tego przepisu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe tylko wtedy, gdy rezygnacja z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia) pozostaje w koniecznym bezpośrednim związku ze sprawowaną opieką nad bliskim niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy czym chodzi o opiekę "stałą" lub "długotrwałą". Trafnie podnosi skarżąca, że sama ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długotrwała". Te określenia wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "długotrwałej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie.
Należy podkreślić, że jej zakres wyznaczony jest jej stopniem niepełnosprawności, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (zob. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 482/20, WSA w Krakowie z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 640/21). Stała opieka winna być zatem rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 598/21).
W rozpatrywanej sprawie zabrakło ustaleń co do tego, jakiej dokładnie opieki wymaga babcia skarżącej, a przede wszystkim, czy jest to opieka stała lub długotrwała w przedstawionym rozumieniu; w konsekwencji nie można stwierdzić, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo- skutkowy, warunkujący przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. To, że S. R. wymaga opieki drugiej osoby wynika wprost z orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z 30 sierpnia 1993r. Natomiast do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne było ustalenie przez organy, w jakim stopniu jest sprawna fizycznie i psychicznie i czy wzgląd na jej bezpieczeństwo pozwala na to, by mogła przez co najmniej pół dnia pozostawać sama w domu, bez obecności innej osoby. Tego organy nie ustaliły poza ogólną informacją, że S. R. porusza się po domu samodzielnie. W aktach znajduje się wprawdzie pismo organu z 7 listopada 2022r. (k.8) skierowane do pracownika socjalnego z zaleceniem ustalenia, jak poszczególne choroby wpływają na codzienne funkcjonowanie niepełnosprawnej babki i czy stan jej zdrowia pozwala na pozostanie bez opieki i nadzoru innej osoby, jednak okoliczności te nie zostały ustalone, a w uzasadnieniu organ tę kwestię niemal całkowicie pominął. Skarżąca podnosiła, że babcia jest nieporadna przy poruszaniu się i dlatego przewraca się; skarżąca bywa u niej w domu co 1-2 godziny.
W związku z tym Sąd uznał, że zarzuty skargi są uzasadnione, ponieważ sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, by z całą pewnością przyjąć, że skarżąca nie musi rezygnować z zatrudnienia (z podjęcia zatrudnienia) w celu sprawowania opieki nad babką.
W świetle powyższego Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrywaniu organ uzupełni postępowanie wyjaśniające o ustalenia w przedstawionym zakresie i z ich uwzględnieniem oceni, czy zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad babcią.