Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], wydanym na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 262 § 1 pkt 1 i 2, art. 263 § 1 i art. 264 § 1 ustawy z dnia - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza K. D. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]:
- 1) ustalające na kwotę [...]zł koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w K. D., oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...];
- 2) obciążające połową tej kwoty wnioskodawcę rozgraniczenia A. K., właściciela działki nr [...], drugą zaś połową - L. S., właściciela działki nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia kolegium powołało się na treść art. 262 § 1 pkt 2 oraz art. 263 § 1 k.p.a. i wyjaśniło, że ustalenie wysokości kosztów przedmiotowego postępowania, stanowiących wynagrodzenie geodety (kwota ta nie odbiega od przyjętej na rynku kwoty wynagrodzenia za czynności rozgraniczeniowe i wynika z wystawionej przez geodetę faktury nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r.) oraz obciążenie nimi w sposób wyżej wskazany właścicieli rozgraniczanych nieruchomości uznać należy z prawidłowe. Organ podniósł, że rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych, zatem koszty rozgraniczenia winny obciążyć wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego, tj. wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem. Kolegium podkreśliło, że w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 Kodeksu cywilnego, stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.
Zdaniem organu odwoławczego, art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy strony a organ administracyjny, co oznacza, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc, w przypadku rozgraniczenia, koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w powołanym wyżej art. 152 k.c. Kolegium powołało się przy tym na treść uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., (I OPS 5/06), zgodnie z którą udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Należy zatem uznać, iż w interesie prawnym wszystkich właścicieli leży ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, ponieważ granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.
W ocenie kolegium, bez znaczenia dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i rozdzielenia ich pomiędzy strony postępowania jest zobowiązanie A. K. do pokrycia kosztów postępowania, na które powołuje się skarżący. Obowiązkiem organu administracji publicznej było bowiem rozdzielenie przedmiotowych kosztów postępowania w sposób przewidziany prawem. Ewentualne zaś wewnętrzne ustalenia i zobowiązania stron postępowania w zakresie tychże kosztów mogą być egzekwowane przez te strony (względem siebie) na drodze postępowania cywilnego.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł L. S., zarzucając wadliwą wykładnię art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 k.c. i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że rozgraniczenie nieruchomości nie było dokonane w interesie skarżącego, a wyłącznie w interesie A. K., który na piśmie zobowiązał się do pokrycia kosztów rozgraniczenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz nałożenie obowiązku ich uiszczenia po połowie na skarżącego oraz jego sąsiada – A. K., który zainicjował postępowanie rozgraniczeniowe.
O ile ustalona przez organy wysokość kwoty nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania, o tyle przedmiotem sporu stało się rozdzielenie obowiązku uiszczenia tej kwoty na wnioskodawcę i skarżącego.
Na wstępie należy podkreślić, że rozgraniczenie nieruchomości, unormowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1520 ze zm.) oraz w ustawie Kodeks cywilny, obejmuje, co do zasady, dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. W postępowaniu administracyjnym czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się na etapie postępowania administracyjnego, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę, albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie.
Okoliczność, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości, choć została uregulowana kompleksowo w dwóch różnych ustawach, stanowi jedną całość. Rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według tych samych kryteriów i zasad, co rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym. W postępowaniu administracyjnym stosuje się zatem odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym - unormowania zawarte w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w analizie porównawczej art. 152 i 153 k.c. oraz art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (tak uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26, Prok.i Pr.-wkł. 2007/3/38).
Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości jest stroną nawet wówczas, gdy nie kwestionuje przebiegu granic. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.
Co do zasady art. 152 k.c. stanowi zatem podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej, co zasadnie stwierdziły organy obu instancji.
Należy przy tym mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione na sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania.
W niniejszej sprawie, rozdzielając obowiązek uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy obie strony postępowania, organy kierowały się jedynie treścią wyżej wskazanych norm prawnych, nie uwzględniając okoliczności, której zaistnienie miało istotny wpływ na wynik tej sprawy.
Tą okolicznością jest złożenie przez A. K. oświadczenia na piśmie, że "sam zapłaci za pomiar działek nr [...] i S. i rozgraniczenie". Oświadczenie to zostało podpisane przez A. K. i opatrzone datą "[...] marca 2015 r." (k. 1 akt organu drugiej instancji).
Nie sposób podzielić stanowiska kolegium, że to oświadczenie woli strony jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.
W aktach sprawy nie ma bowiem żadnego dowodu świadczącego o tym, że zostało ono skutecznie cofnięte przez A. K. z powodu błędu, czy innej wady oświadczenia woli (art. 84 i nast. k.c.). A. K. nie uchylił się zatem od skutków prawnych tego oświadczenia.
Możliwość skorzystania z uprawnienia do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia zależy wyłącznie od decyzji składającego to oświadczenie; druga strona nie może przeszkodzić powstaniu skutków uchylenia ani też zapobiec unieważnieniu czynności prawnej. Jeżeli jednak druga strona trwa przy stanowisku, że uchylenie się jest bezpodstawne, to wówczas możliwe jest rozstrzygnięcie przez sąd powszechny, czy było ono uzasadnione. Takie rozstrzygnięcie może nastąpić w postępowaniu wytoczonym przez osobę, która uchyliła się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu lub groźby (postanowienie SN z 12 października 2005 r., III CK 48/2005, MoP 2005, nr 23, s. 1165).
Organy ustalające koszty rozgraniczenia nie mogą zatem ignorować dokumentu zawierającego oświadczenie woli, od którego skutków prawnych składający to oświadczenie się nie uchylił.
W rezultacie oświadczenie właściciela działki nr [...] o zobowiązaniu się przez niego do pokrycia w całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinno być uwzględnione w tym postępowaniu, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.
Organ drugiej instancji wykazał się przy tym niekonsekwencją, bowiem z jednej strony dostrzegł, że rozgraniczenie nieruchomości, choć zostało uregulowane w dwóch różnych ustawach, stanowi jedną całość, w której normy z zakresu prawa publicznego oraz prawa cywilnego wzajemne się uzupełniają, z drugiej zaś nie uznał skuteczności złożonego w tym postępowaniu oświadczenia woli dotyczącego poniesienia kosztów rozgraniczenia, odsyłając skarżącego na drogę postępowania cywilnego.
Skoro ustawodawca przyznał organowi administracji kompetencję do ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia kosztów na strony postępowania, organ powinien to uczynić z uwzględnianiem wszystkich okoliczności, które mają wpływ na rozstrzygnięcie w tym zakresie.
Powyższe obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego zastało wydane na podstawie art. 200 powołanej ustawy.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ drugiej instancji rozpozna zażalenie L. S. na postanowienie Burmistrza K. D. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, uwzględniając istnienie w obrocie prawnym oświadczenia woli A. K. dotyczącego pokrycia kosztów tego postępowania.
Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.