Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 stycznia 2023r., po rozpatrzeniu odwołania B. Z. – [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako "u.ś.r.") utrzymało w mocy decyzję z dnia 2 grudnia 2022r., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy C. przez Kierownika Gminnego Ośrodka pomocy Społecznej w C. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką [...] N..
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że matka skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, co potwierdza orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 30 maja 2008r., zaś skarżąca nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad nią. Mimo to organ I instancji odmówił przyznania świadczenia z uwagi na to, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresie do ukończenia przez nią 25 roku życia (art. 17 ust. 1 b u.ś.r.) oraz z uwagi na to, że mąż L. N. nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odwołaniu skarżąca podnosiła, że sprawuje opiekę nad matką oraz, że ojciec ubiega się o orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że matka skarżącej mieszka ok. 40 km od niej, skarżąca jeździ do niej 3-4 razy w tygodniu i wówczas wykonuje wszystkie niezbędne czynności opiekuńcze i higieniczne, podaje leki i przygotowuje posiłki.
Następnie podniosło, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. (sygn. akt K 38/13) kwestia daty (wieku) powstania niepełnosprawności matki skarżącej (o czym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie stanowiła przeszkody do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Natomiast podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, że zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż matka skarżącej jest zamężna, a jej mąż – J. N. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnoprawności, co jest niezbędnym warunkiem przyznania spornego świadczenia. Na potwierdzenie swojego stanowiska Kolegium powołało wybrane orzeczenia sądowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. Z. – [...] domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Podniosła, że jej matka jest inwalidą wojennym, porusza się o kulach, mieszka na IV piętrze w bloku bez windy, ojciec także jest schorowany, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnoprawności, ale zaskarżył je. Na potwierdzenie skarżąca dołączyła zaświadczenie lekarskie od neurologa, z którego wynika, że ojciec wymaga pomocy osób trzecich oraz od lekarza rodzinnego, który stwierdził u ojca schorzenia kardiologiczne, pulmonologiczne i neurologiczne.
Ponadto podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek -nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności -nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli, jak wiek, stan zdrowia. Niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym (tak m.in. NSA w wyroku z 14 lipca 2021r., sygn. akt I OSK 394/21, z 9 lipca 2021r., sygn. akt I OSK 1755/20).
Argumentację skarżącej uzupełniła jej pełnomocnik, ustanowiona w ramach prawa pomocy- radca prawny [...] (pismo z 12 maja 2023r.). Pełnomocnik podkreśliła, że skarżąca faktycznie zajmuje się opieką nad niepełnosprawną matką, gdyż jej ojciec ma 79 lat, jest osobą schorowaną i faktycznie nie może zajmować się żoną. Zdaniem pełnomocnika, przyjęcie i opieranie się na wykładni językowej przepisów u.ś.r. godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Formalistyczna wykładnia tych przepisów mogłaby bowiem doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikająca z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
Ponadto z zasady sprawiedliwości społecznej określonej w art. 2 Konstytucji RP wynika dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów wybranych grup obywateli. Kwestię przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należałoby w niniejszej sprawie rozstrzygnąć opowiadając się za dopuszczalnością przyznania prawa do świadczenia osobom innym, niż: matka, ojciec, osoba będąca spokrewnioną rodziną zastępczą, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu i współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki. A taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie.
Wyłączenie z kręgu uprawnionych do uzyskania wsparcia opiekuna osoby z niepełnosprawnością tylko dlatego, że żyje osoba zobowiązana w bliższej kolejności do alimentacji nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności bez uwzględnienia zróżnicowanych okoliczności faktycznych konkretnych spraw, pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nie budzi wątpliwości, że warunek ten w niniejszej sprawie nie został spełniony. Jak bowiem jednoznacznie wynika z akt sprawy (ustalenia organu oraz twierdzenia samej strony) matka skarżącej jest zamężna, a jej mąż w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że w orzecznictwie sądowym przez długi okres istniały rozbieżności co do tego, czy kwestia stanu zdrowia współmałżonka osoby niepełnosprawnej (a także innych osób zobowiązanych do alimentacji wobec osoby niepełnoprawnej w pierwszej kolejności, o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r.) powinna być stwierdzona wyłącznie orzeczeniem właściwego organu, czy też może być – jak podnosi skarżąca – wykazana także innymi dowodami (do takiego poglądu skłaniał się m.in. tut. Sąd).
Rozbieżności te zostały ostatecznie rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 14 listopada 2022r., sygn. akt I OPS 2/22. W orzeczeniu tym jednoznacznie przyjęto w tezie drugiej, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Tak samo NSA orzekł o odniesieniu do "innych osób" w tezie pierwszej: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).
W wyroku tym NSA badał zgodność m.in. spornego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z przepisami art. art. 71, 18 i 2 Konstytucji RP, na które wskazuje pełnomocnik skarżącej. Uznał, że "wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (...). Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej [art. 2 Konstytucji RP]. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu".
NSA wyjaśnił, że "Przepis art. 18 Konstytucji RP stanowi w szczególności, że rodzina znajduje się pod opieką i ochroną Rzeczypospolitej. Przepis ten, pod względem jego prawnego charakteru, kwalifikowany jest jako "norma programowa", która nie tworzy samodzielnie praw podmiotowych, wyznacza natomiast cele i zadania władzy publicznej. Przepis ten stanowi równolegle element aksjologii konstytucyjnej i z tego powodu wyrażone w nim wartości wymagają uwzględnienia przy wykładni zarówno innych przepisów Konstytucji, jak i przepisów innych aktów prawnych (...). Jak przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 maja 2005r., K 16/04, art. 18 Konstytucji RP jest wyrazem tej samej aksjologii, która inspirowała treść art.
71. Zgodnie z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane". NSA zauważył, że "być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców (...), ale jednocześnie podkreślił, że nie jest jego rolą "znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego (...)". W ocenie składu 7 sędziów NSA, przewidziana przez ustawodawcę kolejność osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, nie narusza rażąco i w sposób oczywisty standardów konstytucyjnych, a w konsekwencji – do odkodowania treści omawianych przepisów - nie jest potrzebna inna, niż językowa, ich wykładnia. Dodać należy, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., II GSK 3773/17).
W świetle powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża niepełnoprawnej L. N., nie ma możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organy zobligowane były więc do wydania decyzji odmownej bez badania za pomocą innych dowodów, czy ojciec skarżącej ze względu na swój stan zdrowia jest w stanie sprawować opiekę nad swoją żoną. Tylko legitymowanie się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności powoduje przejście prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na skarżącą.
Jednocześnie, dla porządku należy stwierdzić, że nie budzi żadnych wątpliwości prawidłowość stanowiska Kolegium dotyczącego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Zasadnie bowiem Kolegium uznało, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ww. przepis, którego niezgodność z konstytucyjną zasadą równości została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Kwestia ta, jako już utrwalona w orzecznictwie nie wymaga szerszego omówienia, a przedstawione przez organ odwoławczy wywody i wnioski jej dotyczące są właściwe i Sąd podziela takie właśnie stanowisko. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo skorygował błąd organu I instancji w tym zakresie.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."),
Dodać należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w związku z wnioskiem organu o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i brakiem sprzeciwu skarżącej.
Natomiast w zakresie wniosku ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika skarżącej, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2019r. poz. 68 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie". Zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia - koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszone przez Skarb Państwa obejmują opłatę ustaloną zgodnie z przepisami niniejszego rozporządzenia (pkt 1) oraz niezbędne i udokumentowane wydatki radcy prawnego ustanowionego z urzędu (pkt 2). Stosownie zaś do § 4 ust. 1 - opłatę ustala się w wysokości określonej w rozdziałach 2-4 (...) i zgodnie z § 21 ust. 1 lit. c - opłaty w postępowaniu przed sądami administracyjnymi "w innej sprawie" (do takiej należy niniejsza sprawa) wynoszą 240 zł. Należy podnieść, że wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023r. (sygn. akt SK 53/22) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "§ 4 ust. 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim przewiduje wysokość opłaty stanowiącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa udzielonej przez radcę prawnego z urzędu w wysokości niższej, niż stawka minimalna opłat za czynności radców prawnych określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265, ze zm.) dalej jako "rozporządzeniem z 22 października 2015r.", wydanym na podstawie art. 225 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1166), dotyczącym stawek minimalnych w sprawach prowadzonych z wyboru, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Wyrok ten wszedł w życie z dniem ogłoszenia, czyli 4 maja 2023r. Jego konsekwencja jest przyznawanie - od tego dnia - radcom prawnym, ustanowionym w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia w minimalnej wysokości przewidzianej dla tego samego rodzaju spraw dla radców prawnych ustanowionych z wyboru (we własnym zakresie), a więc na podstawie rozporządzenia z 22 października 2015r. Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 lit. c tego rozporządzenia – stawka minimalna dla radcy prawnego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w I instancji "w innej sprawie" wynosi 480 zł. Kwota ta, powiększona – zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 3 października 2016r. - o stawkę należnego podatku od towarów i usług (23%), wynosi 590,40 zł.