Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. P., A. P. i P. P. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 20 lipca 2015 r., znak: [...], o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...] i [...], położonej przy ul. [...] w L., oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...], wchodząca w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał następujący stan sprawy.
Umową sprzedaży z dnia 16 marca 1976 r., Rep. A Nr [...], W. H. P., na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, sprzedał Skarbowi Państwa - Urzędowi Miejskiemu w L. nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,5873 ha, położoną w L. przy Al. [...], za cenę [...] zł. Zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady N. w L. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Nr [...] z dnia 10 stycznia 1964 r., znak: [...], na powyższej nieruchomości została zlokalizowana budowa przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego "O. P.".
W dniu 13 stycznia 2014 r. do Urzędu Miasta L. W. G. Mieniem wpłynął wniosek spadkobierców byłego właściciela wspomnianej nieruchomości Z. A. P., A. P. i P. J. P. o jej zwrot. W dniu 26 maja 2014 r. wnioskodawcy dołączył do akt sprawy dokumentację geodezyjno-prawną nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa, zarejestrowaną w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod numerem [...]. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że przedmiotem żądania zwrotu objęte są projektowane działki nr [...] i nr [...]. W oparciu o przedłożoną dokumentację, organ ustalił, że projektowana działka nr [...] odpowiada dawnej działce nr [...] i wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], a projektowana działka nr [...] stanowi część dawnej działki nr [...] i wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której nie jest prowadzona księga wieczysta. Z dokumentacji wynikało ponadto, że użytkownikiem działki nr [...] jest U. C..
W dniu 13 czerwca 2014 r. organ przeprowadził oględziny wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, w toku których geodeta wskazał granice projektowanych działek nr [...] i nr [...]. W wyniku oględzin stwierdzono, że przedmiotowy grunt porośnięty jest trawą. Ponadto na podstawie mapy zasadniczej ustalono, że przez dawną działkę nr [...] przebiega podziemna sieć ciepłownicza, zaś przez dawną działkę nr [...] sieć telekomunikacyjna.
Z uwagi na fakt, iż stan prawny działki nr [...] wymaga regulacji, Prezydent Miasta L. postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2014 r., znak: [...], wyłączył ze sprawy niniejszej żądanie zwrotu części nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...], obejmującej aktualną działkę ewidencyjną nr [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...].
Pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. przekazał organowi prowadzącemu postępowanie, odpis postanowienia o możliwości i warunkach realizacji inwestycji w postaci hotelu dla studiujących zaocznie z dnia 17 kwietnia 1972 r., plan ogólny przestrzennego zagospodarowania terenu hotelu zatwierdzony decyzją z dnia 22 grudnia 1972 r., znak: [...] oraz decyzję o pozwoleniu na budowę hotelu z dnia 21 maja 1974 r. Z dokumentów tych wynika, że Hotel Studenta Zaocznego został zlokalizowany w sąsiedztwie projektowanej działki nr [...].
Ponadto do akt dołączono protokoły przekazania - przyjęcia do eksploatacji inwestycji - [...] sporządzone w dniach 31 grudnia 1976 r. oraz 26 lutego 1977 r. Podstawą przekazania inwestycji na rzecz [...] była uchwała Nr 122 Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 1971 r. w sprawie przyjmowania do eksploatacji i przeprowadzania rozliczeń i analiz zrealizowanych zadań inwestycyjnych.
Pismem z dnia 4 września 2014 r., znak: [...], Wydział Planowania Urzędu Miasta L. poinformował, że w dniu 16 marca 1976 r. na zawnioskowanym do zwrotu gruncie obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Miasta L. "[...]", zatwierdzony uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia 3 czerwca 1969 r. z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą nr [...]/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia 25 lipca 1972 r., przy czym zmiany te częściowo obejmowały zawnioskowany do zwrotu grunt. W oparciu o analizę rysunku planu ustalono, że w dacie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa teren projektowanej działki nr [...], po zmianie w 1972 r. oznaczony został symbolem E 103 U, przewidziany był pod usługę ogólnomiejską o funkcji związanej z ośrodkiem akademickim, z możliwością lokalizacji na części terenu pompowni dla magistrali wodociągowej.
Jak wynika natomiast z załącznika graficznego,: powołanej w akcie notarialnym - umowie sprzedaży z 1976 r., decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. w L. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 10 stycznia 1964 r. o lokalizacji szczegółowej - o zmianie sposobu wykorzystania terenu Nr [...], zawnioskowany do zwrotu grunt przewidziany był pod lokalizację osiedla mieszkaniowego "O. P.".
W toku postępowania, na podstawie wypisu z rejestru gruntów oraz mapy ewidencyjnej, ustalono, że działka ewidencyjna oznaczona w dokumentacji geodezyjno-prawnej, zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. w dniu 21 maja 2014 r. pod nr [...], numerem [...], w obrębie której wyodrębniona została projektowana działka nr [...] o pow. 0,1793 ha, uległa podziałowi. Obecnie teren projektowanej działki nr [...] znajduje się w granicach działki ewidencyjnej nr [...].
Decyzją z dnia 8 grudnia 2014 r., znak: [...], organ pierwszej instancji orzekł o odmowie zwrotu opisanej nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...], obecnie jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1793 ha, wydzielona w obrębie działki ewidencyjnej nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa.
Wojewoda decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r., znak: [...], uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania nie ustalono, czy [...] przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania i przez to nie zbadano czy przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo wskazano, iż z uwagi na podział działek nr [...] i [...] konieczne jest ustalenie w skład jakich aktualnych działek ewidencyjnych wchodzi zawnioskowana do zwrotu nieruchomość.
W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w L. z dnia 12.05.2014 r., sygn. akt: [...] o umorzeniu postępowania z powództwa o ustalenie, że [...] nabył z mocy prawa użytkowanie wieczyste będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz umowę użyczenia zawartą w dniu 15 czerwca 2015 r. pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Prezydenta Miasta L. a U. C. obejmującą m. in. działkę nr [...]. Do akt sprawy złożono również zaktualizowaną przez uprawnionego geodetę dokumentację geodezyjno-prawną, uwzględniającą obecny stan ewidencyjny działek będących przedmiotem postępowania o zwrot. Z dokumentacji tej wynika, że wywłaszczona nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot wchodzi w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej w niej jako projektowana działka nr [...].
Opierając się na ustalonym stanie faktycznym sprawy, Prezydent Miasta L. decyzją z dnia 20 lipca 2015 r., znak: [...], odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...].
W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie:
- - art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie, że na nieruchomości, której zwrotu dochodzą wnioskodawcy, wykonany został zieleniec stanowiący element infrastruktury osiedla mieszkaniowego "O. P.";
- - naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami, poprzez odmowę zwrotu nieruchomości na rzecz skarżących, w sytuacji gdy cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości nie został zrealizowany na tej nieruchomości, pomimo upływu 10 lat od zawarcia umowy sprzedaży.
Utrzymując w mocy tę decyzję Wojewoda opisaną decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r. podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody, cel określony w umowie sprzedaży objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego o nazwie "O. P." niewątpliwie został zrealizowany. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy pozwala uznać, że sporny grunt znajduje się na terenie w pełni zrealizowanego osiedla mieszkaniowego. Na nieruchomości tej znajduje się bowiem trawnik, stanowiący teren zieleni towarzyszący pobliskiej zabudowie mieszkaniowej "O. P.".
Skargę na decyzję Wojewody złożyli Z. P., A. P. i P. P., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący powtórzyli w skardze zarzuty podniesione w złożonym wcześniej odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i podkreślili, że wbrew twierdzeniom organów, w dacie zawierania umowy sprzedaży opisanej wyżej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, teren tej nieruchomości – w świetle obowiązujących wówczas dokumentów planistycznych – nie był przeznaczony pod budowę osiedla mieszkaniowego – "O. P." w L..
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niewskazanych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.").
Przede wszystkim wskazać należy, że wbrew stanowisku organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie mogło mieć zastosowanie stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym orzeczono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.
Oczywistym jest bowiem, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie jest nieruchomość "skomunalizowana", czyli nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego, lecz nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa. Z tego powodu wywody zawarte we wspomnianym wyroku nie znajdują zastosowania w rozpatrywanej sprawie.
W sprawie tej jest istotnym natomiast, że jak trafnie zarzucili skarżący, organy administracji nie ustaliły należycie stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w zakresie celu wywłaszczenia, naruszając tym samym art. 7, art.77 § 1, art.80 i art.107 § 3 K.p.a., zaś organ odwoławczy również z uchybieniem art. 15 i art. 136 K.p.a.
Poza sporem jest, że jak wynika z decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. w L. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 10 stycznia 1964 r. o lokalizacji szczegółowej - zmianie sposobu wykorzystania terenu Nr [...], przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach, na których została zlokalizowana budowa przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową Osiedla Mieszkaniowego "O. P.". Uwadze organów obu instancji uszło, że wskazana decyzja o lokalizacji szczegółowej osiedla mieszkaniowego pod nazwą "O. P." w stosunku do terenów objętych wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości została uchylona przez obejmującą ten obszar następczą decyzję Prezydium Miejskiej Rady N. w L. - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 10 października 1964 r. o lokalizacji szczegółowej i o zmianie sposobu wykorzystania terenu nr [...] dla Półsanatorium Akademickiego. Decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia 10 października 1964 r. znalazła odzwierciedlenie w treści Ogólnego Planu Zagospodarowania Miasta L. "[...]", zatwierdzonego uchwalą Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia 3 czerwca 1969 r. nr [...]/69.
W rozdziału V pod nr [...],2 tego planu przewidziano przeznaczenie terenu (obejmującego m.in. nieruchomość, której zwrotu dochodzą skarżący) na lokalizację półsanatorium akademickiego. Przeznaczenie tego terenu zostało następnie zmienione poprzez wprowadzenie odstępstwa (odstępstwo nr [...]) od uchwalonego Ogólnego Planu Zagospodarowania Miasta L. "[...]" (uchwała nr [...]/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia 25 lipca 1972 r.). W drodze odstępstwa przedmiotowe grunty zostały przeznaczone pod usługę ogólnomiejską o funkcji związanej z ośrodkiem akademickim, z możliwością lokalizacji na części terenu pompowni dla magistrali wodociągowej.
Powyższe okoliczności nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, mimo że niewątpliwie mają one istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika z nich bowiem, że cel nabycia – w trybie przepisów wywłaszczeniowych – wspomnianych nieruchomości "pod budowę przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową O. Mieszkaniowego >O. P.<" nie miał oparcia w obowiązujących wówczas aktach planistycznych. Oznacza to, że cel ten został określony omyłkowo bądź też wykupu nieruchomości dokonano z "zapasem", na potrzeby realizacji inwestycji publicznych.
Skoro zaś nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z określonym w opisanych dokumentach planistycznych, nie jest dopuszczalnym uznanie, jak to uczyniły organy, że istniejąca na gruncie "infrastruktura osiedla mieszkaniowego" stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu zasadne są zarzuty skarżących, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości, jako terenu zielonego, powstało w sposób dowolny i przypadkowy, w oderwaniu od pierwotnego celu wywłaszczenia.
Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu również z innych powodów.
Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.
Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 ustawy, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy, uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy, nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (przykładowo wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., I SA 241/00, LEX nr 54436, 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01, LEX nr 149521, 4 września 2003 r., II SA/Gd 1552/00, LEX nr 298527, 16 kwietnia 2009 r., I OSK 581/08, LEX nr 555628, 1 października 2010 r., I OSK 1612/09, LEX nr 745102).
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowanym, że celem nabycia przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.), budowę przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową Osiedla Mieszkaniowego >O. P.<". Nie budzi zatem wątpliwości, że – mając na uwadze konieczność ścisłej wykładni celu wywłaszczenia – obowiązkiem organów administracji obu instancji było ustalenie, czy nieruchomość nabyta powołaną wyżej umową z dnia 16 marca 1976 r. została przekazana we władanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Istotnym jest przy tym, czego nie kwestionowały organy administracji orzekające w sprawie, że omawiana nieruchomość nie leży obecnie w granicach obszaru "O. P.", wybudowanego i administrowanego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w L., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym.
Należy mieć również na uwadze, iż według wiedzy pełnomocnika U. C., będącego użytkownikiem wspomnianej nieruchomości, że nieruchomość ta była w posiadaniu [...] od lat 70-tych ubiegłego stulecia. Ustalenie tej okoliczności miało niewątpliwie istotne znaczenie dla sprawy, albowiem mogłoby to potwierdzić fakt, iż przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została przekazana we władanie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, co niewątpliwie dowodziłoby dodatkowo braku możliwości zrealizowania na tej nieruchomości celu określonego w umowie z dnia 16 marca 1976 r., zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w związku z art. 200 P.p.s.a.