Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z 28 grudnia 2022 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. dalej jako "u.ś.r.") po rozpatrzeniu odwołania skarżącej B. K. od decyzji Wójta Gminy Horodło z 7 września 2022 r. odmawiającej przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem Z. K. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wyżej opisaną decyzją organ pierwszej instancji, odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem Z. K., legitymującym się orzeczeniem o znaczny stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest brak związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.
Organ stwierdził, że niepełnosprawny Z. K. jest w znacznym stopniu samodzielny w wykonywaniu czynności życiowych, a w prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz dojazdach na rehabilitację mogą pomagać zamieszkujący wspólnie z nim żona oraz dorosły syn. Nie jest on osobą leżącą, pampersowaną, jest zdolny do samodzielnej egzystencji. Samodzielnie dba o higienę osobistą, jest w stanie samodzielnie się ubrać oraz odgrzać posiłek. Opieka sprawowana przy niepełnosprawnym mężu nie stanowi zatem przeszkody w podjęciu jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca podnosząc, że ustalenia wywiadu środowiskowego stoją w sprzeczności logicznej z rzeczywistym stanem zdrowia jej małżonka, a wydana na ich podstawie decyzja rażąco narusza zasady współżycia społecznego. Za nieprawdziwe uznała jednocześnie twierdzenia organu, że jej mąż był widywany podczas samodzielnej jazdy samochodem.
Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Przywołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że odpowiada ona prawu.
W ocenie Kolegium, słusznie uznał organ pierwszej instancji, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem nie wymaga konieczności rezygnacji przez nią z aktywności zawodowej. Obiektywnie jest możliwe bowiem takie zorganizowanie tej opieki, aby skarżąca dalej ją sprawując, mogła podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Brak jest zatem bezpośredniego i ścisłego. związku między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem. Z przeprowadzonego na potrzeby postępowania wywiadu środowiskowego wynika, że Z. K. mieszka razem ze skarżącą oraz ich dorosłym synem. Porusza się przy pomocy kuli ortopedycznej. Samodzielnie dba o higienę osobistą. Jest w stanie samodzielnie się ubrać. W razie potrzeby może samodzielnie odgrzać przygotowany posiłek. Jest w stanie również wyjść na zewnątrz mieszkania. Samodzielnie przyjmuje leki i może samodzielnie zmierzyć ciśnienie.
Ponadto mieszkający z nim syn pracuje w systemie zmianowym i może pomóc ojcu jeżeli zajdzie taka potrzeba. Nadto pracownik socjalny ustalił w środowisku, że Z. K. samodzielnie prowadzi samochód, natomiast skarżąca udzielała się jako wolontariusz na przejściu granicznym w Zosinie pomagając uchodźcom z Ukrainy.
Z tych okoliczności - zdaniem Kolegium - nie wynika, aby zakres opieki wymuszał rezygnację z podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Prawidłowość decyzji Kolegium, poprzez skargę skierowaną do Sądu, zakwestionowała B. K., wskazując, że organy nie dokonały wszechstronnej oceny sprawy a przeprowadzony wywiad środowiskowy, jako jedyny przywołany dowód w postępowaniu w elementarny sposób nie dowodzi podniesionych twierdzeń i jest niezwykle krzywdzący. Z opinii lekarza specjalisty, pod opieką, którego stale znajduje się małżonek, wynika, że nadal istnieje obawa wystąpienia kolejnego udaru.
Jednocześnie kategorycznie zakwestionowała twierdzenia, że jej mąż był widywany podczas samodzielnej jazdy samochodem, co jest wyłącznie złośliwym działaniem kierowane pod adresem męża. W zakresie jej pracy, jako wolontariusz w udzielaniu pomocy uchodźcom z Ukrainy wyjaśniła, że niesienie pomocy osobom potrzebującym, poszkodowanym w konflikcie zbrojnym powinno być obowiązkiem każdego człowieka i negowanie takiej postawy przez organy administracji, jako instytucji zaufania społecznego, podniesione na gruncie decyzji odmawiających mi prawa do przedmiotowego świadczenia zasługuje w tym przypadku na szczególną krytykę. Jednocześnie dodała, że w czasie jej pracy w wolontariacie opiekę nad mężem pełniła jego siostra. Na zakończenie dodała, że jej dorosły syn nie prowadzi z nami wspólnego gospodarstwa domowego i nie zamieszkuje wraz z nami.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny stosownie do swojej kognicji kontroluje zgodność z prawem między innymi decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Jednocześnie, sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy.
Dokonana przez Sąd zgodnie z powyższymi zasadami kontrola legalności decyzji zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji, prowadzi do konstatacji że są one zgodne z przepisami prawa, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Przedmiotem żądania skarżącej, wyrażonego w jej wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – Z. K. Wniosek ten podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy przywoływanej w części historycznej niniejszego uzasadnienia u.ś.r., w szczególności jej art. 17.
Mianowicie jak stanowi, najważniejszy dla rozstrzygnięcia sprawy przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...).
Z przepisu tego wynika zatem, że przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować.
Zauważenia bowiem wymaga, że świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które - jest uzyskiwane przez uprawnionego, nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W sprawie bezspornym jest, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem, oczywistym również jest, że skarżąca należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Bezspornym przy tym jest, że skarżąca wykonuje czynności opiekuńcze na rzecz małżonka. Rzecz jednak w tym, że zakres tych czynności nie jest tego rodzaju, aby uniemożliwiał skarżącej jakąkolwiek aktywność zawodową. Jest to najistotniejsza kwestia w sprawie, bowiem aby przyznać wnioskowane świadczenie musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Wyjaśniając tę kwestię, trafnie Kolegium wywiodło, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tylko sprawowanie stałej, ciągłej opieki, ale aby opieka ta (jej zakres) wykluczała możliwość podjęcia zatrudnienia lub powodowała konieczność zrezygnowania z pracy. Jak wskazano, świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20).
Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Dla ustalenia związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej w jakimkolwiek, nawet najmniejszym zakresie.
Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości i konieczności wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20 i z 18 maja 2021 r., I OSK 275/21). Organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Ocena istnienia omawianego związku winna zaś bazować na ustaleniu wymiaru faktycznie sprawowanej opieki, w kontekście jej kolidowania z możliwością podjęcia pracy.
Podzielając ten pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, stwierdził, że takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Oczywistym bowiem jest, że nie podlegają ocenie wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności wskazania dotyczące osoby niepełnosprawnej, jednakże konieczne jest ustalenie charakteru i wymiaru sprawowanej opieki, czego nie należy utożsamiać z przeprowadzeniem przeciwdowodu przeciw treści orzeczenia o niepełnosprawności (por. także wyrok NSA z 18 maja 2021 r., I OSK 275/21).
Możliwość weryfikacji wątpliwości w tym zakresie została przewidziana przez ustawodawcę wprost w art. 23 ust. 4aa u.ś.r., a w świetle tego przepisu środkiem umożliwiającym taką weryfikację jest rodzinny wywiad środowiskowy. Fakt posiadania orzeczenia stwierdzającego określony stopień niepełnosprawności nie gwarantuje bowiem automatycznie uzyskania przez wnioskodawcę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca. Zakres sprawowanej opieki musi bowiem być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należało stwierdzić, że organ w zaskarżonej decyzji wykazał w sposób przekonujący, że skarżąca nie wykonuje wobec swojego niepełnosprawnego małżonka opieki, która uniemożliwia jej kontunuowanie dotychczasowego lub podjęcie nowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Mianowicie, jak wynika z akt sprawy, niepełnosprawny Z. K. mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną oraz dorosłym, pracującym synem. Orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane z uwagi na przebyty udar, który wywołał lewostronny niedowład ciała, co powoduje trudności w poruszaniu się. Obecnie porusza się za pomocą kuli łokciowej. Nie jest przy tym osobą leżącą, pampersowaną, wymagająca specjalistycznych zabiegów leczniczych, rehabilitacyjnych lub opiekuńczych. W trakcie wywiadu środowiskowego Z. K. poinformował, że samodzielnie dba o higienę osobistą, tj. samodzielnie korzysta z toalety oraz z prysznica, goli się, myje zęby. Jest w stanie samodzielnie się ubrać, w razie potrzeby może samodzielnie odgrzać przygotowany wcześniej posiłek. Sam również jest w stanie wyjść na zewnątrz mieszkania. Samodzielnie przyjmuje przygotowane lekarstwa i mierzy ciśnienie.
Z jednoznacznych ustaleń organy poczynionych na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika również, że skarżąca w związku z opieką nad mężem gotuje, podaje lekarstwa, załatwia sprawy urzędowe, umawia wizyty lekarskie i realizuje recepty. Pomaga również w utrzymaniu higieny osobistej i zakładaniu ubrań.
W tych okolicznościach trafna jest ocena Kolegium, że skarżąca nie wykonuje przy mężu czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w czynnościach mających na względzie konieczność utrzymania podopiecznego w możliwie niezmienionym stanie życia odpowiadającym godności człowieka. Nie istnieje zatem związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad niepełnosprawnym mężem, a koniecznością zrezygnowania przez nią z zatrudnienia.
Materiał dowodowy wskazuje, iż małżonek skarżącej, mimo stwierdzonej niepełnosprawności, nie jest osobą obłożnie chorą, nie wymaga karmienia, podawania lekarstw, ani pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Jest on zatem osobą w miarę samodzielną w czynnościach dnia codziennego. O tym, że mimo chorób nie wymaga całkowitej i nieustannej opieki świadczy jednoznacznie zakres wskazanych powyżej czynności wykonywanych przez skarżącą, który w żaden sposób nie świadczy o wypełnieniu warunku ścisłego i bezpośredniego związku między niepodejmowaniem, rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką.
Pomoc skarżącej, zasadniczo sprowadza się do wykonywania czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Sprawowana opieka w stanie faktycznym sprawy stanowi naturalną formę pomocy w rodzinie i nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu wykonywaniu pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sprawowana przez stronę opieka sprowadza się głównie do zabezpieczenia potrzeb bytowych osoby niepełnosprawnej, które można zaspokoić również będąc czynnym zawodowo.
W tych okolicznościach słusznym było uznanie, że opieka skarżącej nie świadczy o wypełnieniu warunku ścisłego i bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką. Wobec tego nie można uznać, że to właśnie opieka nad mężem, z racji czasochłonności i charakteru wykonywanych czynności, uniemożliwia skarżącej aktywność zawodową. Skarżąca nie wykonuje w związku ze stanem zdrowia męża żadnych ekstraordynaryjnych, szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.
Jednocześnie skarżąca podważając zasadność powyższych ustaleń, sama nie wykazała jakie dowody czy okoliczności w sprawie pozwalałyby dojść do konkluzji odmiennej od tej, jaką przyjęło Kolegium, a następnie podzielił Sąd.
W ocenie Sądu, nie można zatem zarzucić Kolegium ani naruszenia przepisów postępowania, w szczególności dokonania wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie, czy błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro prawidłowe ustalenia doprowadziły do wniosku, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji odmownej.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.
O wynagrodzeniu radcy prawnego, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt.1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U z 2019 r. poz.
- 68) przyznając mu wynagrodzenie w kwocie 590,40 zł brutto, mając na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt. SK 78/21 (OTK-A 2023, nr 20).