Uzasadnienie
Decyzją z 8 grudnia 2022 r., znak: SKO.PS.40/88/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania R. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Tomaszowa Lubelskiego z dnia 27 czerwca 2022 r., znak RA.4042.93.2.2022 odmawiającą przyznania R. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem Z. R..
W dniu 2 czerwca 2022 r. R. R. wystąpił do Burmistrza Miasta Tomaszowa Lubelskiego z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem Z. R.. Do wniosku dołączył Orzeczenie o Stopniu Niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tomaszowie Lubelskim znak: PZON.8321.2.801.2021 o zaliczeniu Z. R. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 27.10.2021 r. Orzeczenie wydane zostało na stałe.
Organ pierwszej instancji uznał, że znaczny stopień niepełnosprawności u Z. R. datuje się od 87-go roku życia, co wskazuje na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto Z. R. pozostaje w związku małżeńskim, a z akt sprawy nie wynika, aby jego żona legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że poza wnioskodawcą istnieją jeszcze inne osoby zobowiązane do alimentacji - jego trzej bracia, którzy nie mogą sprawować osobistej opieki nad niepełnosprawnym z uwagi na obowiązki zawodowe bądź dużą odległość od miejsca zamieszkania ojca.
Po rozpoznaniu odwołania R. R. organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, jednak z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu decyzji Burmistrza. Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jest zatem niedopuszczalne (tak. m. in. wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I OSK 2407/16). W odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, czyli po ukończeniu 18. roku życia, przedmiotowa przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jako niekonstytucyjna, nie znajduje zastosowania.
Wobec tego, badanie, czy ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., odbywa się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b tej ustawy został uznany za niekonstytucyjny, to jest z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.
Kolegium ustaliło, że Z. R. jest żonaty, ale jego żona Z. R. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o niezdolności do samodzielnej egzystencji do dnia 31 stycznia 2023 r. oraz wydanym na stałe orzeczeniem [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z. R. z żoną oraz trzema synami: R. T. i M. zamieszkują w domu jednorodzinnym przy ul. [...] w T. L.. Z. R. ma jeszcze czwartego syna, który zamieszkuje na terenie [...]. Z. R. przebył trzy koronografie i ma zamontowany rozrusznik serca. W najbliższym czasie będzie miał zabieg na zaćmę. Został również skierowany na badanie w kierunku miażdżycy z uwagi na niewładną lewą nogę. Wnioskodawca R. R. pomaga ojcu przy ubieraniu się, dbaniu o higienę, podawaniu leków, robi zakupy, porządki domowe itp. Z treści wywiadu środowiskowego wynika, że poza wnioskodawcą pomocy niepełnosprawnemu udziela również żona Z. R., która przygotowuje posiłki, jak również jego dwaj synowie T. i M., którzy udzielają ojcu pomocy w czasie wolnym od pracy zarobkowej.
Kolegium doszło do wniosku, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącego (sprzątanie, robienie zakupów, kupowanie i podawanie leków, czy posiłków, pomoc przy ubieraniu się i utrzymywaniu higieny osobistej) nie wskazuje na konieczność rezygnacji przez niego z wykonywania lub podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, choćby w wymiarze części etatu. Kolegium podkreśliło, że Z. R. korzysta z pomocy syna w czynnościach, które nie stwarzają konieczności ciągłego przebywania bezpośrednio przy niepełnosprawnym. Kolegium nie kwestionuje faktu, że skarżący pomaga ojcu w codziennym funkcjonowaniu, ale nie oznacza to, że musi w związku ze sprawowaną opieką zrezygnować z zatrudnienia. Wnioskodawca w sprawowaniu opieki nad ojcem korzysta z pomocy swojej matki, a żony niepełnosprawnego, jak również z pomocy swoich braci, co z pewnością umożliwia mu podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Czwarty z synów niepełnosprawnego, którzy zamieszkuje na stale na terenie [...], może natomiast pokryć koszty świadczenia takiej opieki przez inne osoby. Kolegium uznało, że obiektywnie jest możliwe takie zorganizowanie opieki, aby skarżący mógł podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Skargę na decyzję Kolegium wniósł R. R., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie oraz niedokładne, nierzetelne i niewłaściwe zinterpretowanie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, co negatywnie wpłynęło na jej wynik. W związku z tym zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazał, że nieprawdą jest, iż wraz ze Z. R. zamieszkuje trzech synów. T. i M. posiadają swoje odrębne gospodarstwa domowe znajdujące się w innym miejscu i pod innym adresem. T. R. obecnie zamieszkuje w domu jednorodzinnym przy ul. [...] w T. L. wraz z żoną, synem i jego partnerką oraz rocznym dzieckiem. Pracuje w miejscowości H. w systemie zmianowym, co wyklucza go z możliwości opieki nad ojcem. Nie jest opiekunem Z. R.. M. R. zamieszkuje wraz z żoną i córką oraz jej mężem w domu jednorodzinnym przy ul. [...] w T. L.. Pracuje w U. Dojazd z miejsca zamieszkania (29 km w jedną stronę) oraz praca dyskwalifikuje go z opieki nad Z. R.. Czwarty syn Z. R. - J. R. od 5 lat przebywa w [...] i nie ma z nim kontaktu, co powoduje, że nie zajmował i nie zajmuje się ojcem.
Skarżący wskazał, że w grudniu w 2021 r. wrócił z [...], by sprawować opiekę nad rodzicami. Podjął pracę przez okres 2 miesięcy z powodu braku środków do życia. Tylko w tym czasie opiekę nad Z. R. sprawował T. R., gdyż w tym okresie był osobą niepracującą. Skarżący wyjaśnił, że aktualnie tylko on sprawuje opiekę nad Z. R.. Nie pracuje, gdyż Z. R. wymaga opieki całodobowo przy wszystkich czynnościach dnia codziennego, np. pomocy przy ubieraniu, higienie osobistej, kupowaniu i podawaniu leków, a także sprzątaniu i robieniu zakupów. Konieczność sprawowania opieki nad Z. R. jest nieunikniona przez 24 godziny na dobę, zatem nie ma możliwości jednocześnie podjąć zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), bowiem organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, zaś skarżący się temu nie sprzeciwił.
Przedmiotem sporu jest odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Matarialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m.in. osobom zobowiązanym do alimentacji, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Co istotne, samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza jeszcze o tym, w jakim zakresie i wymiarze czasowym osoba legitymująca się tym orzeczeniem wymaga opieki i pomocy osób drugich.
Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy utożsamiać ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej.
W sprawie bezsporne jest, że Z. R. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jego żona Z. R. również dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z niewadliwych ustaleń organu odwoławczego wynika, że skarżący opiekuje się ojcem, który przebył trzy koronografie i ma zamontowany rozrusznik serca. W najbliższym czasie będzie miał zabieg na zaćmę. Został również skierowany na badanie w kierunku miażdżycy z uwagi na niewładną lewą nogę. Opieka skarżącego nad ojcem polega na pomocy przy ubieraniu, dbaniu o higienę, podawaniu leków, robieniu zakupów i porządków domowych.
Sąd nie neguje faktu złego stanu zdrowia skarżącego oraz sprawowania przez skarżącego opieki nad ojcem. Podziela jednak w pełni stanowisko organów, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego oraz poszczególne czynności wykonywane w jej ramach nie uzasadniają stanowiska, że nie mógł on podjąć zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze. Czynności te mogą być wykonywane w czasie wolnym od pracy, w tym także przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej.
W niniejszej sprawie odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ oparł prawidłowo na przesłance braku bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad ojcem, wynikającej zarówno z zakresu opieki, jak i możliwości rozplanowania czynności opiekuńczych na różne godziny, które nie kolidowałyby z godzinami aktywności zawodowej.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 24 listopada 2021 r., II OSK 782/21, w którym stwierdzono, że "musi istnieć ścisły i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy niepodjęciem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Niepodejmowanie zatrudnienia powinno wynikać z konieczności sprawowania opieki, a sprawowanie jej powinno to zatrudnienie uniemożliwiać. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja czy niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Celem tego uregulowania jest bowiem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym zakresie, że w związku z tym nie podejmuje żadnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze.
Sprawowanie opieki powinno być przy tym wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia i musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy, w tym czasowy, między ustaniem bądź rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem przez wnioskodawcę opieki nad wskazaną w tym przepisie osobą.
Pomoc przy codziennej higienie, podawanie lekarstw oraz pomoc w ubieraniu się nie są czynnościami uniemożliwiającymi podjęcie zatrudnienia. Powyższe wykonywane przez skarżącego w ramach sprawowanej opieki czynności przy odpowiedniej ich organizacji mogłyby być wykonywane przed lub po pracy. Natomiast czynności w postaci sprzątania czy robienia zakupów stanowią zwykłe czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują i nie wiąże się ze świadczeniem bezpośredniej, osobistej i stałej opieki.
W niniejszej sprawie, poza skarżącym, do alimentacji względem ojca zobowiązana jest dodatkowo trójka pozostałych dzieci, w tym dwóch synów mieszkających w tym samym mieście (jeden z nich mieszka w bezpośrednim sąsiedztwie ojca). W stosunku do żadnej z tych osób nie zachodzi obiektywna przyczyna uzasadniająca zwolnienie z obowiązku alimentacji względem ojca. Podstawy do zwolnienia pozostałego rodzeństwa z takiego obowiązku nie stanowi także okoliczność wystąpienia przez jedną z osób z rodzeństwa z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczności podnoszone przez skarżącego, mające uzasadnić przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, mogą utrudniać realizację obowiązku alimentacyjnego przez rodzeństwo, ale nie stanowią podstawy zwolnienia z tego obowiązku. Wykonywanie przez braci skarżącego pracy zawodowej w innej miejscowości, czy posiadanie rodzin nie uniemożliwia im wspomagania skarżącego w opiece nad ojcem, tym bardziej, że mieszkają w tym samym mieście, a jeden z nich nawet w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca zamieszkania ojca.
Pobyt jednego z braci za granicą niewątpliwie uniemożliwia sprawowanie osobistej opieki nad ojcem, jednak dzieci przebywające za granicą mogą realizować obowiązek alimentacyjny poprzez świadczenia pieniężne, np. finansujące czy współfinansujące zatrudnienie opieki dla ojca.
Okoliczności te mają znaczenie dla oceny, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyroki WSA w Krakowie: z 26 kwietnia 2021 r., III SA/Kr 1065/20; z 28 stycznia 2022 r. III SA/Kr 1386/21 i III SA/Kr 1418/21; z 25 lutego 2022 r. III SA/Kr 1480/21; z 29 marca 2022 r., III SA/Kr 1601/21; z 30 maja 2022 r., III SA/Kr 128/22; z 3 czerwca 2022 r., III SA/Kr 372/22; z 23 czerwca 2022 r., III SA/Kr 39/22). Ustawodawca, wskazując katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, nie pozostawił organom dowolności w przyznawaniu tego świadczenia, dowolnością tą nie dysponują także osoby z kręgu rodziny, które nie mogą wybrać spośród zobowiązanych do alimentacji jednej osoby i wskazać ją jako uprawnionego do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.
Z powołanych przepisów wynika wprost, że w sytuacji, w której osoby zobowiązane do alimentacji z różnych przyczyn nie świadczą opieki nad osobą jej wymagającą, mogą swój obowiązek alimentacyjny realizować nie poprzez starania osobiste, a poprzez przykładowo opłacenie osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni.
Zatem w sytuacji, gdy oprócz skarżącego istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji wobec ojca, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ustawowego obowiązku, nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) skarżącego z zatrudnienia a opieką nad ojcem, ponieważ w opiece nad ojcem powinni uczestniczyć również bracia skarżącego jako pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji. Nie zachodzi w związku z tym konieczność rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia w celu opieki nad ojcem. Podkreślić w tym miejscu należy, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny. Państwo powinno udzielać jej w sytuacji, w której jednostka nie może sobie sama poradzić z pojawiającymi się trudnościami, a nie zastępować jednostkę we własnych staraniach o zaspokojenie potrzeb życiowych.
Podsumowując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo na podstawie kompletnego materiału aktowego sprawy. W uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., organ wyjaśnił wszystkie przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej wydaniu i zasadnie uznał, że skarżący nie spełnia przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem.
Z tych względów Sąd oddalił skargę na postawie art. 151 p.p.s.a.