Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 31 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania Z. P. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z 21 lipca 2021 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja został wydana w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 22 czerwca 2021r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad związku z opieką nad matką J. G.. Do wniosku dołączyła odpis orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki z 30 stycznia 2018 r., na podstawie którego zaliczono J. G. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 stycznia 2015 r. Orzeczenie wydano na czas określony do 30 stycznia 2023 r..
Decyzją z 21 lipca 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., (Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako: u.ś.r.), gdyż daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - zgodnie z treścią orzeczenia - nie da się ustalić, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 stycznia 2015 r., czyli wystąpił po przekroczeniu kryterium wieku określonego powołaną normą
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła niewłaściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., (K 38/13), w którym uznano za niekonstytucyjną część wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 31 stycznia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ
I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r
Jednakże, w ocenie Kolegium, w sprawie wystąpiły przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na treść art. 17b ust. 2 u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego, a małżonkom rolników lub domownikom, w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Kolegium podkreśliło, że zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Oświadczenie to jest jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie na zasadach ogólnych. Kolegium zauważyło, że wnioskodawczyni w złożonym oświadczeniu wskazała, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego dopiero z dniem 1 czerwca 2021 r., tymczasem, jak wynika z uzupełniającego wywiadu środowiskowego, do dnia 31 października 2020 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy.
Wymóg złożenia tego oświadczenia na etapie ubiegania się przez skarżącą o specjalny zasiłek opiekuńczy w kontekście złożenia kolejnego oświadczenia ze wskazaniem nowej, kolejnej daty zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym, rodzi uzasadnione wątpliwości zarówno co do faktu rezygnacji przez wnioskodawczynię z pracy w gospodarstwie rolnym celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jak również co do zakresu tej rezygnacji. Skoro bowiem, uzyskując prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego, to należy przyjąć, że po 31 października 2020 r. (po dacie zakończenia jego pobierania) podjęła na nowo pracę w gospodarstwie do dnia 1 czerwca 2021 r., kiedy to, zgodnie z jej ostatnim oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, ponownie zaprzestała jego prowadzenia. Zdaniem Kolegium, okoliczność ta potwierdza, że wnioskodawczyni łączyła pracę w gospodarstwie rolnym z opieką nad niepełnosprawną matką.
Przy właściwej organizacji pracy rolnik może bowiem prowadzić gospodarstwo rolne, zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną.
Organ podkreślił, że skarżąca jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 9,13 ha fizycznych, tj. 10,28 ha przeliczeniowych. Gospodarstwo stanowi współwłasność małżeńską Z. P. i jej męża S. P.. Prowadzeniem gospodarstwa rolnego, według oświadczenia wnioskodawczyni, zajmuje się jej mąż, który pobiera także dopłaty. Gospodarstwo posiada profil roślinny. W ocenie Kolegium, deklarowana rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego nie spowodowała, że skarżąca utraciła wszelkie dochody z niego osiągane. Gospodarstwo jest dalej prowadzone przez męża wnioskodawczyni i dalej przynosi dochody, jakie rodzina osiągała przed jej deklarowaną rezygnacją z prowadzenia tego gospodarstwa.
Kolegium podkreśliło, że skarżąca jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, zaś na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można domniemywać, że w związku ze sprawowaną opieką została zmuszona do ograniczenia wykonywanej pracy rolnika, rozwijania gospodarstwa, i tym samym osiągania z niego większych dochodów. Gospodarstwo rolne to gospodarstwo służące prowadzeniu działalności rolniczej, prowadzenie zaś to nie tylko fizyczne wykonywanie pracy, ale również zarządzanie czy współdecydowanie o działalności rolniczej. W świetle powyżej dokonanych rozważań dotyczących oświadczenia o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym uzasadnione jest twierdzenie, że skarżąca nie zaprzestała wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, lecz ją jedynie ograniczyła.
Nie można zaakceptować sytuacji, w której ta sama osoba z jednej strony przed organem powołuje się na okoliczności determinujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a z drugiej strony, kierowana wolą otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, oświadcza że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego czy wykonywania w nim pracy w kolejnej, nowej dacie, niekompatybilnej z treścią poprzedniego oświadczenia.
Zdaniem Kolegium, nie bez znaczenia dla oceny niniejszego stanu faktycznego sprawy pozostają także ustalenia zawarte w treści uzupełniającego wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że skarżąca nie mieszka z matką, zamieszkuje bowiem w miejscowości oddalonej od jej domu o około 8 km. J. G. jest wdową, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na czas określony do 30 stycznia 2023 r. Samodzielnie porusza się po domu i wokół domu, samodzielnie korzysta z toalety, samodzielnie także spożywa przygotowane dla niej posiłki i sama się ubiera. Zakres opieki sprawowanej przez skarżącą obejmuje czynności związane przede wszystkim z zabezpieczeniem strony bytowej osoby niepełnosprawnej (przygotowanie posiłków, zakupy, sprzątanie, przyniesienie opału i wody, wykupienie leków), w zależności od potrzeb, a także zawiezienie do lekarza.
W ocenie organu drugiej instancji, nie są to czynności ściśle opiekuńcze, mogą być świadczone okazjonalnie i nie wymagają permanentnej obecności opiekuna w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Działania opiekuńcze podejmowane przez skarżącą są więc w pewnym zakresie ograniczone, co skutkuje tym, że sprawowana opieka nie musi kolidować z pracą w gospodarstwie rolnym.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium Z. P., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, zarzuciła naruszenie:
(1) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 108 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie decyzji;
(2) art. art. 17b ust. 2 u.ś.r. poprzez błędną ocenę, że skarżąca nie zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym i ma możliwość zarobkowania;
(3) art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną ocenę, że J. G. nie potrzebuje stałej opieki, a czynności wykonywane przez skarżącą mogą być pogodzone z pracą w gospodarstwie rolnym;
(4) art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art 12 § 1 k.p.a. poprzez faktycznie uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do podstawy odmowy przyznania świadczenia. Argumentacja Wójta Gminy Godziszów, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16).
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19).
Kluczowym problemem dla rozpoznawanej sprawy jest kwestia spełnienia kluczowej dla uzyskania wnioskowanego świadczenia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego i niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką.
W ocenie Sądu stanowisko organu, który stwierdził, że skarżąca nie spełniła powyższej przesłanki, jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne, pomimo częściowo chybionej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Bezsporne jest, że matka skarżącej – J. G. jako osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności – wymaga opieki. Niewątpliwie również skarżąca tę opiekę nad matką sprawuje.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych, której przepisy stanowią podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, nie zawiera definicji sprawowania opieki. Z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika natomiast, że opieka musi być stała lub długotrwała. Należy podzielić zapatrywanie skarżącej, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie, przez 24 godziny na dobę. Wymiar czasowy opieki jest bowiem zdeterminowany zakresem samodzielności osoby wymagającej opieki w wykonywaniu codziennych, podstawowych potrzeb życiowych. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 535/19).
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela poglądy judykatury wskazujące, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11). Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19; z 23 października 2021 r., I OSK 1148/20). Opieka musi stanowić bezpośrednią, oczywistą przeszkodę w wykonywaniu pracy zarobkowej; innymi słowy, związek między rezygnacją z pracy zarobkowej (albo jej niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być ścisły.
Aby ocenić występowanie tej przesłanki na gruncie konkretnej sprawy konieczne jest ustalenie, czy rodzaj i/lub ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości i konieczności wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowaniem a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA: z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20 i z 18 maja 2021 r., I OSK 275/21).
W niniejszej sprawie skarżąca nie sprawuje wobec swojej niepełnosprawnej matki opieki, która uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w tym pracy w gospodarstwie rolnym.
Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, matka skarżącej ma 72 lata, przebyła udar, cierpi na depresję, nadciśnienie tętnicze i zwyrodnienie kręgosłupa, co niewątpliwie kwalifikuje ją do korzystania z pomocy innych osób. Jednocześnie ze zgromadzonych w toku postępowania dowodów wynika, że matka skarżącej nie jest osobą leżącą, nie wymaga karmienia ani pomocy w poruszaniu się. Jest zatem osobą w miarę samodzielną w czynnościach dnia codziennego. Wiele czynności istotnych dla typowej codziennej egzystencji jest w stanie wykonać samodzielnie. Wymaga natomiast pomocy w robieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, dawkowaniu leków, sprzątaniu, higienie osobistej, ogrzewaniu domu oraz towarzyszenia w trakcie wizyt lekarskich.
We wszystkich tych czynnościach pomaga jej córka Z. P.. Jednak ich rodzaj i zakres nie uniemożliwiają podjęcia przez skarżącą jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Jak wskazano, matka skarżącej nie jest osobą leżącą, niemogącą się poruszać czy też wymagającą szczególnej pielęgnacji. Z materiału dowodowego sprawy w żaden sposób nie wynika, aby matka skarżącej nie była w stanie funkcjonować bez stałej obecności córki. Wymienione wyżej czynności związane z opieką nad matką nie są równoznaczne ze stałą lub długotrwałą opieką innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Okolicznością, która dodatkowo utwierdza w przekonaniu, że matka skarżącej, mimo znacznego stopnia niepełnosprawności, nie wymaga tego rodzaju stałej opieki jest również to, że nie mieszka ona ze skarżącą. Skarżąca mieszka około 8 km od matki i jedynie czasami zostaje u matki na noc albo zabiera ją do siebie.
Co więcej skarżąca nie jest jedyną osobą, która ma obowiązek alimentacyjny wobec matki. Drugą zobowiązaną jest siostra skarżącej M. M., która również regularnie odwiedza matkę i również mieszka w odległości około 8 km od miejsca zamieszkania matki.
W orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad rodzicem. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości powinny wspomóc rodzica w inny sposób, tj. finansując pomoc w opiece. Zgodnie bowiem z art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (por. m. in. wyrok WSA w Krakowie z 7 kwietnia 2022 r., III SA/Kr 101/22).
W sprawie nie zostało wykazane, jakoby siostra skarżącej nie miała możliwości udzielenia pomocy matce pod nieobecność skarżącej. Nie zostało również wykazane, aby nie była ona w stanie realizować swojego obowiązku alimentacyjnego wobec matki poprzez sprawowanie osobistej opieki lub finansowanie pomocy w opiece nad matką.
W tych okolicznościach w pełni zasadne jest uznanie, że w sprawie nie został spełniony warunek ścisłego i bezpośredniego związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a opieką sprawowaną nad jej matką. Czynności, takie jak sprzątanie, robienie zakupów, dawkowanie leków i pomoc w utrzymaniu higieny osobistej wykonywane przez skarżącą stanowią bowiem typowe czynności opiekuńcze, które może wykonywać również jako osoba czynna zawodowo. Te oraz pozostałe ustalone przez organy czynności wykonywane przez skarżącą, składające się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego, nie wymagają całodobowej dyspozycyjności, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane również przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.
System świadczeń rodzinnych został skonstruowany tak, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskodawca musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką a niepodejmowaniem przez nią pracy, nie istnieje ścisły związek przyczynowy.
W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego należało uznać za zgodne z prawem. Nawet gdyby przyjąć, że skarżąca zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym w dacie wskazanej w oświadczeniu, to ta rezygnacja z wyżej wskazanych przyczyn nie może być uznana za mającą bezpośredni i ścisły związek z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką.
Z tych względów Sąd oddalił skargę na postawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).