Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy F. z [...] r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 16 stycznia 2020 r. skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką K. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z [...] r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.), gdyż ustalony stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki datuje się od 2019 r. czyli niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25-go roku życia. Ponadto, wystąpiła przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., gdyż skarżący ma ustalone prawo do renty rolniczej.
W odwołaniu od decyzji skarżący powołał się na dwa orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w których zakwestionowano zgodność z konstytucją obydwu podstaw prawnych decyzji odmownej.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało w pierwszej kolejności, że w sprawie nie było dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. (K 38/13).
W ocenie Kolegium istnieje jednak podstawa do odmowy przyznania świadczenia, z uwagi na przesłankę wyrażoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Jest jednak bezsporne, że strona ma ustalone prawo do renty rolniczej z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Ta okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne ma w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować.
Natomiast brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego o najwyższej kwotowo wysokości z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższej kwotowo renty lub wyrównania wysokości renty do kwoty wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, czy też wstrzymania wypłaty niższego kwotowo świadczenia, albo dokonania oceny, które ze świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne i wypłaty świadczenia zgodnie z żądaniem strony. Ustawodawca tworząc przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjął, że do świadczenia pielęgnacyjnego uprawniona jest osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. Nie można zatem pobierać jednocześnie renty i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium wskazało również, na wyrok Trybunał Konstytucyjny z 26 czerwca 2019 r. (SK 2/17), którym orzeczono o niezgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Przepis ten, w zakresie wskazanym w wyroku, stracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Kolegium wyrok dotyczy wyłącznie osób mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Tymczasem skarżący uprawniony jest do renty rolniczej wypłacanej przez KRUS z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium A. S. zarzucił naruszenie: (1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a rentą uzyskiwaną przez stronę, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia; (2) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni art. 17 ust. 5 lit. a) u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, gdyż narusza zasady sprawiedliwości społecznej, bowiem pozbawia rzeczywistego (a nie formalnego) beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego, czyli osobę niepełnosprawną i to z uwagi na okoliczności niezależne od niej; (3) art. 67 i art. 69 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji dokonanie wykładni przepisu art. 17 ust. 5 lit. a) u.ś.r. w sposób prowadzący do niezgodnści z Konstytucją, co skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia społecznego i pomocy w zabezpieczeniu egzystencji z uwagi na okoliczności niezależne od tej osoby; (4) art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. renty w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. renty skarżącego w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia, chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu skarżący powołał się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące na konieczność dokonywania wykładni systemowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sposób zgodny z podstawowymi gwarancjami konstytucyjnymi, w szczególności wynikającymi z zasady równości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do podstawy odmowy przyznania świadczenia.
Dla porządku należy przypomnieć, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (co obejmuje również dzieci osoby niepełnosprawnej), z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zastosowany przez organ I instancji przepis ust. 1b art. 17 u.ś.r., który uzależniał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z Konstytucją wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Choć prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16).
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19).
Pomimo błędu organu I instancji Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję, wskazując na inną przesłankę negatywną uwzględnienia wniosku skarżącego, wyrażoną w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę, ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Na tym tle opiera się cała istota sporu, bowiem skarżący zarzuca Kolegium wadliwą wykładnię tego przepisu, nie uwzględniającą ani wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., ani poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazujących na konieczność wykładni systemowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sposób zgodny z podstawowymi gwarancjami konstytucyjnymi, w szczególności wynikającymi z zasady równości.
Okolicznością niesporną w sprawie jest, że skarżący ma ustalone prawo do tzw. renty rolniczej. Orzeczenie lekarza orzecznika KRUS stwierdzające, że skarżący jest trwale całkowicie niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym zostało wydane w czerwcu 2008 r. Ponadto lekarz orzecznik uznał za niecelowe przekwalifikowanie zawodowe skarżącego.
W ocenie Sądu powołany przez Kolegium argument przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ma w istocie charakter wtórny. Na przeszkodzie w ustaleniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego staje inna, pierwotna przesłanka. Skarżący nie spełnia podstawowej, wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r. Brak jest takiego związku przyczynowego w przypadku osób, które zostały uznane za całkowicie niezdolne do pracy (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., I OSK 237/20).
W rozpoznawanej sprawie skarżący od 12 lat jest uznawany za trwale, całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym, od tego czasu pobiera tzw. rentę rolniczą, zatem już od tego momentu nie podejmował zatrudnienia. Nie sposób w tej sytuacji logicznie uznać, że istnieje niezbędny związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością podjęcia i sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, zwłaszcza jeśli uwzględnić, że niepełnosprawność matki orzeczono dopiero w 2019 r., a zatem 11 lat po tym, gdy skarżącemu przyznano prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Trzeba również mieć na uwadze ten element orzeczenia lekarza orzecznika KRUS, w którym wskazano na niecelowość przekwalifikowania zawodowego skarżącego. Takie stwierdzenie potwierdza wniosek o trwałej, całkowitej niezdolności do pracy skarżącego i niepodejmowaniu zatrudnienia z tego powodu już od 12 lat.
Kompleksowa ocena wszystkich okoliczności tej konkretnej sprawy prowadzi do wniosku, że odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego powinna być motywowana inną przyczyną niż podana przez Kolegium. Podstawowym problemem jest fakt, że niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia nie ma żadnego związku z opieką nad niepełnosprawną matką, lecz jest wynikiem wystąpienia obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających zatrudnienie (pracę w gospodarstwie), które wystąpiły już kilkanaście lat przed tym, kiedy wydano orzeczenie stwierdzające niepełnosprawność matki w stopniu znacznym.
Prowadzi to do wniosku, że decyzja Kolegium jest oparta na częściowo błędnej argumentacji, ale błędy Kolegium nie wpłynęły na prawidłowość samego rozstrzygnięcia, gdyż nie można było ustalić skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu skarga i tak podlega oddaleniu, gdyż do uwzględnienia skargi mogą prowadzić tylko takie błędy organu, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
Z powyższych względów nie zasługują na uwzględnienie podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące oparcia decyzji na niekonstytucyjnej podstawie prawnej i nieuwzględnienia orzecznictwa wskazującego na konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Po pierwsze, przeszkodą w ustaleniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie powinien być art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), lecz art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Po drugie, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. ma charakter zakresowy, co oznaczało wyeliminowanie z porządku prawnego tylko określonej normy prawnej. Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, został uznany za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji, to orzeczenie nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zakres orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczy osób otrzymujących rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a skarżący otrzymuje rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W zakresie niezakwestionowanym przez Trybunał, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. korzysta z domniemania konstytucyjności, dlatego nie można tego przepisu pomijać i odmawiać in genere jego zastosowania.
Po trzecie, argumenty podane przez TK nie mogą odnosić się do sytuacji, w której wnioskodawca świadczenia pielęgnacyjnego ma ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej i trwałej niezdolności do pracy. W takim przypadku bowiem nie jest spełniona podstawowa (pierwotna) przesłanka przyznania świadczenia, w postaci rezygnacji z zatrudnienia – nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia, bo podjęcie zatrudnienia nie jest możliwe z uwagi na stan zdrowia. W rozpoznawanej sprawie należy też zwrócić uwagę, że w orzeczeniu lekarza orzecznika stwierdzono niecelowość przekwalifikowania zawodowego, co wskazuje na niemożliwość podjęcia zatrudnienia również poza gospodarstwem rolnym. Ani organ orzekający w sprawie decyzji w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, ani sąd administracyjny nie są kompetentne do oceny prawidłowości orzeczenia lekarza orzecznika, jak też opartych na nim decyzji KRUS (ZUS) w przedmiocie świadczeń rentowych.
Z wywodów Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 26 czerwca 2019 r. wynika, że relewantną cechą osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z tego względu do oceny sytuacji skarżącego nie ma zastosowania ani treść sentencji wyroku TK (zakwestionowano zgodność z Konstytucją wyłącznie normy odnoszącej się do osób mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy), ani nawet podnoszona w uzasadnieniu tego wyroku argumentacja. W przypadku skarżącego brak jest podstawowej (pierwotnej) przesłanki przyznania świadczenia w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki.
Skarżący nie zrezygnował z pracy zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką, lecz z przyczyn obiektywnych nie mógł już od 2008 r. w ogóle pracować zawodowo w gospodarstwie rolnym ze względu na stan zdrowia.
Z tych samych względów, w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania argumenty podnoszone w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazujące na konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Można jeszcze dodać, że w wielu tych sprawach sądy wskazywały na możliwość przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają ustalone prawo do emerytury (w wysokości ograniczonej do różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą lub z zastrzeżeniem zawieszenia prawa do emerytury). Jest to jednak również zupełnie inna sytuacja niż w przypadku skarżącego, który pobiera rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. W przypadku osób mających ustalone prawo do emerytury, istnieją możliwości podjęcia dodatkowego zatrudnienia (co w pewnych przypadkach może skutkować zawieszeniem prawa do świadczenia emerytalnego), ale osoby te nie podejmują tego dodatkowego zatrudnienia, nie mogą polepszyć swojej sytuacji, rezygnują z dodatkowego zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Sytuacja skarżącego jest inna – nie zrezygnował z pracy w gospodarstwie w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką, lecz nie mógł pracować od 2008 r. z uwagi na stan zdrowia.
Z tego względu powoływane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych nie mogą stanowić argumentu w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na kluczowe odrębności stanów faktycznych. W większości z tych spraw skarżącymi były osoby mające ustalone prawo do emerytury (II SA/Go 833/18, II SA/Go 521/19, III SA/Kr 137/19, II SA/Rz 828/19, II SA/Ol 714/19, II SA/Gl 950/19). Z kolei w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem NSA z 28 czerwca 2019 r. (I OSK 757/19) skarżąca (wnioskująca o świadczenie) miała ustalone prawo do renty z tytułu częściowej, okresowej niezdolności do pracy, a nie całkowitej i trwałej, jak skarżący w rozpoznawanej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.