Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 września 2010 r. Burmistrz Miasta B. ustalił, na wniosek M. F., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (pracownia techniki dentystycznej) w budynku nr 7 lokal nr 1 posadowionym na działkach nr 16 i 159 przy ul. N. w B. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w obszarze analizowanym w odległości 50 m od granic działek występuje działalność usługowa – szewc w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr 8 przy ul. N. Ponadto poza obszarem analizowanym występują usługi introligatorskie. Spełnione są zatem wymagania art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odwołania od tej decyzji wnieśli M. K., M. i W. małżonkowie B. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "Ł." w B, podnosząc głównie, iż lokalizacja pracowni techniki dentystycznej w lokalu mieszkalnym spowoduje istotne zakłócenia dla prawidłowego korzystania z lokali mieszkalnych, a tym samym spowoduje naruszenie art. 144 k.c.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniając wniesionych odwołań, decyzją z dnia 3 listopada 2010 r. utrzymało w całości decyzję Burmistrza Miasta B. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego - lokalu mieszkalnego, polega na przeznaczeniu tego lokalu na pracownię techniki dentystycznej. Przepisy art. 61 ust. 1 ww. ustawy stanowią, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w ust. 1 pkt 2, 3, i 5 tego przepisu, a mianowicie warunku dotyczącego dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.
Dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego nie zachodzi potrzeba uzależnienia wydania decyzji od spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, dotyczących wymogów ukształtowania nowej zabudowy, gdyż nie istnieje możliwość by powstała jakaś nowa zabudowa. Kolegium wskazało, iż pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym m. in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 894/07.
Osobne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wnieśli M. i W. małżonkowie B. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "Ł." w B. Skarżący M. i W. małżonkowie B. podnieśli, iż bezpodstawnie organ przyjął, że w sprawie nie zachodzi potrzeba spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących wyrażona tym przepisem zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zapobieżenie powstawaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. W ich ocenie zmiana przeznaczenia lokalu mieszkalnego na użytkowy nie mieści się natomiast w pojęciu zastanego stanu rzeczy. Ponadto podnieśli, iż organ nie sprawdził, czy planowane zamierzenie nie wymaga specjalnego uzbrojenia terenu w zakresie instalacji wentylacyjnej, której budynek mieszkalny nie posiada.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "Ł." w B. podniosła natomiast, że organ wydając decyzję pominął, iż usługi szewskie i introligatorskie znajdują się w pomieszczeniach piwnicy, co nie powoduje istotnej kolizji z funkcją mieszkalną. Lokalizacja pracowni techniki dentystycznej w lokalu mieszkalnym powoduje natomiast istotne zakłócenia dla prawidłowego korzystania z lokali mieszkalnych, a tym samym narusza art. 144 k.c.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
W piśmie procesowym z dnia 4 marca 2011 r. uczestniczka postępowania M. F. wniosła o oddalenie skarg, wskazując, że kierowane pod adresem wydanej decyzji zarzuty są bezpodstawne. Do pisma dołączyła projekt budowlany adaptacji lokalu wskazujący - jej zdaniem - na bezpodstawność zarzutu co do szkodliwego wpływu zamierzonego przedsięwzięcia na otoczenie oraz listę zawierającą zgodę mieszkańców zajmujących lokale sąsiednie na zmianę sposobu użytkowania spornego lokalu.
Skarga M. i W. małżonków B. została oznaczona sygn. akt II SA/Lu 31/11, a skarga Spółdzielni Mieszkaniowej "Ł." w B. sygn. akt II SA/Lu 32/11. Na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zarządził połączenie obydwu tych spraw celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenie ich dalej pod sygn. akt II SA/Lu 31/11. Z tego względu wydany wyrok obejmuje rozstrzygnięcie dotyczące tych dwóch skarg.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi są zasadne aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżące strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję, w aspekcie jej zgodności z prawem nie był bowiem, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.), związany zarzutami i wnioskami skarg oraz wskazaną w nich podstawą prawną.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej zwanej ustawą).
Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.
Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W myśl zaś art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Powszechnie przyjęta wykładnia powyższej regulacji prawnej sprowadza się do uznania, że decyzje administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy wymagane są tylko dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części. A contrario zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, związana ze zmianą funkcji bez wykonania robót budowlanych nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Wskazana norma dotyczy bowiem robót budowlanych, a zatem istnieją podstawy do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. BECK, W-wa 2006 str. 470).
Również w orzecznictwie wskazuje się, iż decyzje o warunkach zabudowy są potrzebne jedynie dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 1000/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r.; sygn. akt II SA/Wa 1841/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 grudnia 2008r., II SA/Bd 589/08 czy wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., II OSK 1802/08.
Słowem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest jedynie gdy zmiana sposobu użytkowania stwarza konieczność wykonania robót budowlanych.
W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że organy ani pierwszej, ani drugiej instancji nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły treść art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wniosek bowiem dotyczył zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (pracownia techniki dentystycznej). Celowym i zasadnym powinno być więc ustalenie, czy w związku z taką zmianą użytkowania zachodzić będzie konieczności dokonywania jakichkolwiek robót budowlanych. Od tego bowiem - jak wskazano wyżej - uzależniony jest dalszy tok postępowania. Udzielenie pozytywnej odpowiedzi w tym zakresie będzie prowadziło do wydania stosownej decyzji w tej materii. Natomiast odmienna odpowiedź prowadzi do konstatacji, iż nie będzie zachodziła konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy, a postępowanie w tym zakresie będzie bezprzedmiotowe.
W niniejszej sprawie nie podjecie tych czynności jest tym bardziej niezrozumiałe, iż Kolegium we wcześniejszej decyzji z dnia 30 czerwca 2010 r. (uchylając decyzję organu pierwszej instancji) wprost wskazywało, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych.
W niniejszej sprawie, co prawda treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak i pozostałe akta sprawy nie wskazują, iż zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu będzie związana z pracami budowlanymi, to jednakże nie zwalnia organu od dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tylko dokładne ustalenie czy planowana zmiana użytkowania lokalu wiąże się z koniecznością prowadzenia prac budowlanych pozwoli na ustalenie czy istnieje potrzeba wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero tak ustalony stan faktyczny pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie, czy w sprawie zachodzi konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy, czy też postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organy przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.