Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) Starosta L. odmówił M. i G. Z. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości P., gmina [...].
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody L. z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania M. i G. Z..
W uzasadnieniu decyzji organy o wyjaśniły, że działka nr [...], położona w miejscowości P., zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2004 r. Nr [...], poz. 1007 ze zm.), znajduje się na terenie zabudowy zagrodowej oznaczonym symbolem MR, a od strony wschodniej graniczy z drogą powiatową KDP(G), wzdłuż której przebiega strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej alei lipowej ("Zespół dworsko - parkowy: dwór oraz park i aleje lipowe N. - D. i S. - P.", wpisany do rejestru zabytków pod pozycją [...]; ust. 1.1. poz. tab. 9).
Organy podkreśliły, że na tym obszarze wszelka działalność inwestycyjna i budowlana (w tym wtórne podziały działek) może być prowadzona jedynie po uzyskaniu warunków i wytycznych konserwatorskich oraz zezwolenia L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. (§ 4 ust. 1.2 planu).
Ponadto, jak wskazały organy, w odniesieniu do terenu oznaczonego KDP(G) plan miejscowy w pkt 7 zakazuje lokalizowania budynków w odległości mniejszej niż 30 metrów od alei lipowo - kasztanowych objętych ochroną, a ponadto nakazuje w obszarach występowania alei przydrożnych linie ogrodzeń lokalizować minimum 8 metrów od pni drzew.
W uzasadnieniach wyjaśniono następnie, że zgodnie z § 4 ust. 1.2 planu miejscowego organ pierwszej instancji przekazał projekt budowlany do L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków celem uzgodnienia, a w związku z tym, iż w przedłożonej przez inwestorów dokumentacji występowały braki, postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, organ pierwszej instancji nałożył na nich obowiązek usunięcia tych braków w terminie do dnia 28 września 2016 r.
Organy podniosły, że inwestorzy nie wykonali punktu pierwszego tego postanowienia, w którym organ zobowiązał ich do zmiany lokalizacji budynku w ten sposób, by jego odległość od zabytkowej alei lipowej była zgodna z ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budynek zaprojektowano bowiem w odległości 16,80 m od zabytkowej alei lipowej, co jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego, które zakazują lokalizacji budynków w odległości mniejszej niż 30 m od alei lipowo - kasztanowych objętych ochroną konserwatorską.
Wprawdzie, jak podniósł organ, w dołączonym do projektu piśmie L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz opinii konserwatorskiej z dnia [...] września 2016 r. dopuszczono zmniejszenie linii zabudowy od zabytkowej alei drzew do 15 m, jednak takiego rozwiązania nie przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Podsumowując, organy obu instancji uznały, że do chwili zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wprowadzającej możliwość lokalizacji zabudowy kubaturowej od zabytkowej alei lip wpisanej do rejestru zabytków w odległościach dopuszczonych przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L., udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w innej odległości niż to wskazuje plan miejscowy stanowiłoby naruszenie ustaleń tego planu, który jednoznacznie zakazuje lokalizacji budynków w odległości mniejszej niż 30 m od alei.
W ocenie organów, skoro w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, ustalenia planu miejscowego wiążą organ rozstrzygający w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, to niezgodność projektu budowlanego z planem uniemożliwiała udzielenie inwestorom w niniejszej sprawie tego pozwolenia.
W skardze na decyzję organu drugiej instancji M. i G. Z. zarzucili:
- 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne utrzymanie w mocy decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2016 r., pomimo, że inwestorzy spełnili wszystkie wymogi uprawniające do uzyskania pozwolenia na budowę;
- 2) naruszenie art 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez błędne stwierdzenie, że skarżący nie uzupełnili nieprawidłowości projektu budowlanego przez co organ był uprawniony do wydania decyzji odmawiającej im zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego;
- 3) naruszenie art 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 oraz 11 k.p.a. poprzez nienależyte rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności opinii L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2016 r. oraz dokonanie błędnej wykładni § 4 ust. 1.2 oraz § 3 ust. 7.4.7 i 7.5.7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] i w rezultacie błędne stwierdzenie, że w okolicznościach sprawy nie ma możliwości zmniejszenia do 15 metrów odległości lokowania zabudowy kubaturowej od zabytkowej alei lipowej S.-P..
Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zdaniem skarżących, opinię L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dopuszczającą możliwość zmniejszenia odległości lokowania zabudowy kubaturowej do 15 metrów od pni/osi drzew alei lipowej, należy uznać za wystarczającą dla ustalenia odrębnych od ogólnych zasad lokalizowania budynku mieszkalnego na działce skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości P., gmina [...].
Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań, ale zarazem nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni.
Art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego obliguje właściwy organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do sprawdzenia w szczególności zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), jeżeli obowiązuje on na terenie planowanej inwestycji.
W myśl zaś art. 35 ust. 3 tej ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest uznanie przez organy obu instancji, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany nie spełnia warunku zgodności z planem miejscowym.
Nie ulega wątpliwości, że działka nr [...], położona w miejscowości P., objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2004 r. Nr [...], poz. 1007 ze zm.).
Według planu, działka ta znajduje się na terenie zabudowy zagrodowej oznaczonym symbolem MR, a od strony wschodniej graniczy z drogą powiatową KDP(G), wzdłuż której przebiega strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej alei lipowej ("Zespół dworsko - parkowy: dwór oraz park i aleje lipowe N. - D. i S. - P.", wpisany do rejestru zabytków pod pozycją [...]; ust. 1.1. poz. tab. 9).
W odniesieniu do terenu oznaczonego KDP(G) punkt 7.4.7. planu miejscowego zakazuje lokalizowania obiektów kubaturowych w odległości mniejszej niż 30 metrów od osi alei drzew objętych ochroną.
Niekwestionowane jest, że objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę budynek mieszkalny został zaprojektowany w odległości 16,80 m od zabytkowej alei lipowej. Nie ulega również wątpliwości, że organ wezwał inwestorów w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia tego braku poprzez dostosowanie tej odległości do wymogów określonych w punkcie 7.4.7. planu miejscowego, zaś skarżący nie usunęli tego braku w wyznaczonym terminie.
Wprawdzie L. Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. zarówno w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], stanowiącym odpowiedź na pismo Wójta Gminy [...], jak i w piśmie z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] dopuścił możliwość zmniejszenia odległości lokowania zabudowy kubaturowej na obszarze, na którym położona jest działka inwestorów, do 15 m od pni/osi drzew w alei lipowej, stanowisko konserwatora nie wiąże jednak organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę.
Wyżej powołane pisma L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. mają charakter wyłącznie opiniodawczo-informacyjny i jako takie w żaden sposób nie mogą podważać ustaleń aktu powszechnie obowiązującego prawa, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Takie stanowisko zajął również L. Wojewódzki Konserwator Zabytków w L., który, dopuszczając zmniejszenie wyżej wskazanej odległości zabudowy kubaturowej od pni/osi drzew w zabytkowej alei lipowej, zastrzegł jednocześnie, że "powyższe uwarunkowania powinny zostać umocowane w nowych ustaleniach planistycznych, co umożliwi ich stosowanie" (pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r.). Organ ochrony zabytków potwierdził to również w piśmie z dnia [...] września 2016 r., w którym wskazał, że wprawdzie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. "dopuścił możliwość zmniejszenia odległości lokowania zabudowy kubaturowej na obszarze, na którym położona jest działka inwestorów, do 15 m od pni/osi drzew w alei lipowej (...), jednakże w chwili obecnej warunki te nie są jeszcze obowiązującym przepisem prawa miejscowego".
W związku z tym, że objęta niniejszym postepowaniem inwestycja nie wkracza w strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej, a jedynie z nią graniczy, brak jest podstaw zarówno do uzgodnienia projektu tej inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków w trybie § 4 pkt 1.2. planu miejscowego, jak i wydawania przez ten organ wytycznych i warunków oraz zezwolenia na działalność budowlaną na zasadzie § 4 pkt 1.3. planu. Stanowisko konserwatora w niniejszej sprawie nie stanowi zatem ani uzgodnienia w rozumieniu art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 4 pkt 1.3. planu miejscowego, ani wytycznych i warunków, czy też zezwolenia na działalność budowlaną, o których mowa w § 4 pkt 1.2. planu. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia ostatniego z powołanych przepisów jest zatem bezzasadny.
Z powyższych ustaleń bezspornie wynika, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany nie spełniał warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec nieusunięcia przez skarżących tego braku w wyznaczonym terminie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organy zasadnie uznały istnienie podstawy do odmowy zatwierdzenia tego projektu i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę.
Dodatkowo należy podnieść, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służy jedynie instytucja skargi przewidziana w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.). Podniesione przez skarżących zastrzeżenia co do treści obowiązującego na terenie inwestycji planu miejscowego nie mogą mieć zatem wpływu na wynik sprawy.
Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 k.p.a., uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada zaś wymaganiom z art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych wszystkich względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).