Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. po rozpoznaniu wniosku D. G., który domagał się udzielenia pomocy finansowej na odbudowę domu w miejscowości S., zniszczonego w wyniku powodzi w 2010r., przyznał mu bezzwrotny zasiłek celowy w wysokości 79 735 56 złotych na pokrycie kosztów związanych z jego remontem. Ponieważ decyzją z dnia [...] września 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. z uwagi na stan budynku, zagrażający życiu i zdrowiu ludzi nakazał jego rozbiórkę, D. G. złożył w dniu [...] października 2010r. wniosek, w którym wniósł o przyznanie mu kolejnej pomocy, tym razem w wysokości 300 000 złotych z przeznaczeniem na odbudowę domu na terenach nie zagrożonych powodzią. Wyjaśnił, że wraz z rodziną doszedł do wniosku o braku sensu odbudowy domu na dotychczasowym miejscu. W ich ocenie uzyskana pomoc zostanie w ten sposób zmarnowana. Chcą się przesiedlić w bezpieczne tereny nie zagrożone powodzią i zatopieniem.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., uznając się za właściwy w sprawie z uwagi na zamieszkiwanie wnioskodawcy wraz z matką w L., odmówił przyznania żądanej pomocy. Organ wyjaśnił, opierając się na treści wywiadu środowiskowego oraz dokumentacji będącej w jego posiadaniu, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Posiada grunty rolne w miejscowości S., samo gospodarstwo uległo jednak likwidacji z powodu nieopłacalności produkcji (oświadczenie strony z dnia [...] września 2011r.), natomiast budynek mieszkalny został rozebrany, Na jego dochód składa kwota 4477,88 zł (1051,72 zł - emerytura matki, 103,85 zł - dochód z ha przeliczeniowego, 3322,31 zł - 1/12 drugiej transzy, tj. 50% przyznanego zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego). Nie negując poniesionych przez wnioskodawcę strat organ zaznaczył, że z tego tytułu został mu już przyznany zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego w wysokości 79.735,56 zł. Budynek został jednak rozebrany, natomiast maszyny rolnicze oraz niektóre działki sprzedane.
Obecnie jest on zameldowany i zamieszkuje wraz z matką w L. Od 1997r. zarejestrowany w Miejskim Urzędzie Pracy. Zdaniem organu zniszczony w wyniku powodzi w 2010 r. budynek mieszkalny w miejscowości S. oraz straty z tym związane nie mają bezpośredniego wpływu na funkcjonowanie członków rodziny, ponieważ stały adres zameldowania strony stanowi mieszkanie w L. Po rozpoznaniu odwołania D. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ podkreślił przede wszystkim, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z art. 25 kc. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na miejsce zamieszkania składają się dwa zasadnicze elementy: faktyczne przebywanie i zamiar stałego pobytu.
Dla ustalenia miejsca zamieszkania niezbędny jest nie tylko fakt, że osoba stale przebywa w danej miejscowości, ale także, że temu przebywaniu towarzyszy określony stan świadomości - zamiar stałego pobytu. Stały pobyt oznacza traktowanie określonej miejscowości jako centrum spraw życiowych danej osoby. Ponieważ odwołujący nie zakwestionował decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2011 r., którą ustalono jego miejsce zamieszkania w L. Kolegium znało, ze zaakceptował on w ten sposób właściwość Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. do rozpatrzenia jej sprawy. Ze taką oceną przemawia także fakt jego zameldowania i zamieszkiwania z matką w L., likwidacja gospodarstwa rolnego w S. i rozebranie budynku mieszkalnego, rejestracja w Urzędzie Pracy w L. oraz niskie rachunki za energię elektryczną sprzed powodzi wynoszące kilka złotych miesięcznie.
Odnosząc się do meritum sprawy Kolegium podkreśliło, że ocena okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku dla osób, które utraciły swe domy i mieszkania należy do organu udzielającego pomocy. Z materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca może przezwyciężyć swoją trudną sytuację w oparciu o posiadane zasoby i już udzielone świadczenie. Nie jest natomiast celem pomocy społecznej umożliwienie stronie zmiany swojej sytuacji rodzinnej poprzez uzyskanie innego lokalu mieszkalnego w celu oddzielnego zamieszkania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. G. zarzucil decyzji Kolegium:
- l) naruszenie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego w szczególności poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu zasady określonej w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej,
- 2) niewłaściwe uzasadnienie rozstrzygnięcia w zakresie w jakim rozstrzygnięcie było uznaniowe w tym w szczególności przez naruszenie art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady przekonywania i wyjaśniania motywów rozstrzygnięcia i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. wnikliwego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, naruszenie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. dwukrotnie rozpatrując odwołania w sprawie wszczętej tym samym wnioskiem orzekało tak, że dwie osoby ze składu orzekającego brały udział w wydawaniu decyzji w dniu [...] października 2011 r. oraz w dniu [...] lutego 2012r.
Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja powinna być szerzej uzasadniona, w tym zwłaszcza ze wskazaniem, dlaczego nastąpiła odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego. Jego zdaniem nie wyjaśniono też, dlaczego wniosku nie uwzględniono w części. Znacznie też rozszerzono pojęcie swobodnego uznania organu, w jakich rozstrzygano sprawę. W ocenie skarżącego wystąpienie strat materialnych, czy wystąpienie klęski żywiołowej oraz związek przyczynowy pomiędzy klęską żywiołową, a stratami jest niewątpliwie przedmiotem postępowania dowodowego i swobodnej oceny dowodów, nie zaś uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy organ ocenia czy i dlaczego dany wnioskodawca zasługuje na pomoc, a jeśli tak, w jakim rozmiarze i jaką (zwrotną czy bezzwrotną). Organ nie wyjaśnił przekonująco dlaczego pomocy odmówił, jego decyzja jest arbitralna, tym bardziej, że inne osoby w takich samych stanach faktycznych pomoc otrzymały.
Zdaniem wnoszącego skargę, skoro dotychczas otrzymana pomoc została przeznaczona na sfinansowanie rozbiórki budynku, w istocie nie zrekompensowała więc w żadnym zakresie poniesionego uszczerbku majątkowego. Nie sposób zatem stwierdzić, że wcześniej udzielona pomoc doprowadziła do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazł. Dowodząc wadliwości zaskarżonej decyzji z powodu niewyłączenia się członków organu odwoławczego, skarżący zauważył, że przedmiotowa sprawa została wszczęta i toczy się od dnia złożenia wniosku w dniu [...] października 2010 r. Tymczasem Kolegium podjęło w przedmiotowym postępowaniu decyzje datowane na dzień [...] października 2011 r. oraz [...] lutego 2012 r., czyli już po nadaniu art. 24 § 1 pkt 5 KPA obecnie obowiązującego brzmienia (od dnia 11 kwietnia 2011 r.). Z aktualnie obowiązującej treści art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27.§ 1 pkt 5 KPA wynika, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Myli się skarżący dowodząc wadliwości zaskarżonej decyzji w naruszeniu przez organ art.24 § 1 pkt.5 kpa w związku z art.27 § 1 kpa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011r. Nr 6, poz. 18) Zarzut ten oparty jest na przyjęciu błędnego założenia, według którego niezgodne z tym przepisem jest każde kolejne rozstrzygnięcie podejmowane przez Kolegium w tej samej sprawie, jeśli w jego składzie uczestniczyła osoba już wcześniej w niej orzekająca.
Skarżący zdaje się jednak nie zauważać, że wspomniany przepis nie stanowi o jakiejkolwiek decyzji, ale o decyzji zaskarżonej. Literalne brzmienie tego przepisu świadczy zatem o tym, że znajduje on zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, w którym rozpatruje się odwołanie od "zaskarżonej decyzji". Zwrot "decyzja zaskarżona", użyty w tym przepisie oznacza bowiem decyzję, od której wniesiono środek odwoławczy. Wobec tego "branie udziału w wydaniu" takiej decyzji odnosi się do członka organu kolegialnego, który orzekał w pierwszej instancji, a po wydaniu decyzji został przeniesiony czy oddelegowany do organu drugiej instancji i miałby tam ponownie orzekać niejako "we własnej sprawie", a więc w sprawie wcześniej przez siebie rozstrzygniętej. W żadnym razie zakres zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art.27 § 1 kpa nie może być interpretowany w taki sposób, że odnosi się do sytuacji, w której po uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania uczestniczy w postępowaniu członek organu kolegialnego, który brał udział w wydaniu poprzedniej decyzji.
Przez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w toku postępowania odwoławczego dochodzi do jej usunięcia z obrotu prawnego, więc "zaskarżona decyzja" nie istnieje już w sensie prawnym, wobec czego określony pracownik traci również przymiot "biorącego udział w jej wydaniu" (tak w wyroku NSA z dnia 15 października 2009r. II FSK 786/08 LEX nr 550432 na tle art. 130 § 1pkt.6 Ordynacji podatkowej o takim samym brzmieniu jak art. 24 § 1 pkt.5 kpa). Teza ta ma zastosowanie tym bardziej w sytuacji, gdy członek organu brał udział w wydaniu decyzji nie będącej przedmiotem zaskarżenia czy też kolejnych decyzjach podejmowanych w sprawie, co dotyczy decyzji Kolegium z dnia [...] października 2011r. i z dnia [...] lutego 2012r. Przepisy kpa nie zawierają normy prawnej zakazującej uczestnictwa w postępowaniu organu pierwszoinstancyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy członka tego organu, który brał udział w wydaniu uchylonej decyzji (czy to w fazie opracowywania projektu decyzji, czy też przy jej podpisywaniu, podejmowaniu).
W przekonaniu tym utwierdza art. 27 § 1a kpa według którego członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jeśli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Z treści tego przepisu nie sposób wnioskować o konieczności wyłączeniu członka kolegium także w sytuacji, gdy bierze on udział w wydaniu kolejnej decyzji w określonej sprawie. Nie ma tez podstawy, aby sądzić, że decyzje w sprawie wydał organ niewłaściwy, jeśli sam skarżący w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2011r. stwierdził, że od chwili nakazu rozbiórki zamieszkuje u matki w L., a w S. przebywa trzy razy w tygodniu, porządkując teren i budynki gospodarcze. Zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zmianami) oznacza to właściwość Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. Wbrew przekonaniu skarżącego nie ma też żadnych podstaw do zarzucenia decyzji organu odwoławczego przekroczenia ram uznaniowości przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji.
Co więcej z treści skargi wynika oczywista nieznajomość celów i zadań do których realizacji zobowiązana jest instytucja pomocy społecznej. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 2 ust.1 powołanej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust.1 ustawy stanowi, natomiast, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art.3 ust.2). Ich realizacji mają służyć liczne formy pomocy, zarówno finansowej jak i rzeczowej, które wspomniane cele pozwalają realizować w tym przewidziana w art. 40 ust.2 ustawy możliwość przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.
Błędne jest jednak stanowisko skarżącej sprowadzające się do przekonania o konieczności pokrycia wszelkich strat związanych z zaistnieniem tego rodzaju zdarzeń. Treść art. 3 nie pozostawia wątpliwości, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Powołany przepis stanowi klauzulę generalną i organy administracji publicznej stosując go wobec skarżącego działają właśnie w ramach uznania administracyjnego. W powyższej sprawie nie można zarzucić organom, wbrew przeświadczeniu skarżącej, iż błędnie ustaliły sytuację faktyczną skarżącego, a w konsekwencji naruszyły granice uznania administracyjnego.
Skarżący domagał się przyznania mu pomocy na odbudowę domu i w tym kontekście, zgodnie z zasadami określonymi w art.7. 77 § 1 i 80 kpa, ustalono zarówno sytuację materialną i zdrowotną skarżącego oraz jego potrzeby i możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Organ wyjaśnił, że skarżący zamieszkuje w mieszkaniu komunalnym w L. razem z matką, nie pracuje, jest zarejestrowany w Miejskim Urzędzie Pracy jako bezrobotny. Trafne jest w tej sytuacji spostrzeżenie, że ma zapewnione schronienie i zabezpieczone niezbędne potrzeby, co też determinuje zakres udzielanej mu pomocy (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012r. I OSK 2241/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jest natomiast oczywistym, na co już zwrócono uwagę, że gmina nie jest w stanie pokryć wszystkich potrzeb związanych z usuwaniem wyrządzonych szkód przez powódź, w tym zapewnić środki na budowę domu. Pomoc ta ma jedynie charakter subsydiarny, opierający się na założeniu współpracy z osobami będącymi w potrzebie.
Godzi się też zauważyć, że w związku z zalaniem dotychczas zajmowanego budynku mieszkalnego w wyniku powodzi, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. przyznał skarżącemu bezzwrotny zasiłek celowy w kwocie 79 735, 56 złotych z przeznaczeniem na remont budynku. Warto zaznaczyć, że nie wiadomo na co właściwie kwota ta została przez skarżącego spożytkowana, skoro w dniu [...] września 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał rozbiórkę budynku, jako zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia i rozbiórka ta została wykonana. Zdumiewać musi w tej sytuacji wypłacenie skarżącemu w sierpniu 2011r. kolejnej transzy przyznanej pomocy w kwocie 39 867, 78 złotych, co wynika z treści rodzinnego wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu [...] grudnia 2011 r., skoro w samej decyzji jako warunek wypłaty kolejnej transzy pomocy ustalono przedstawienie dokumentów potwierdzających sposób wydatkowania przyznanej pomocy (imiennych faktur lub rachunków).
Co najmniej niezrozumiałe jest tłumaczenie skarżącego, jakoby kwota zasiłku została wykorzystana na pokrycie wydatków rozbiórki, jeśli zważyć, że według znajdującego się w aktach sprawy kosztorysu wartość szacunkowa robót rozbiórkowych oszacowano na kwotę 16 101,10 złotych. Kwoty udzielonego zasiłku nie wyczerpują także powoływane w odwołaniu koszty zawarcia w dniu [...] lipca 2011r. przedwstępnej umowy sprzedaży mieszkania w L. Wynika bowiem z niej, że skarżący wypłacił sprzedającemu jedynie 20 000 złotych, a koszty aktu wyniosły 553,50 złotych. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby po dacie zawarcia umowy przekazywane były sprzedającemu jakiekolwiek inne kwoty. W tych okolicznościach przekonująco uzasadniono zaprzestanie dalszego udzielenia pomocy na wspomniany cel związany z klęską żywiołową.
Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270) skargę należało oddalić.