Wyrok WSA w Lublinie z 29 czerwca 2012 r., II SA/Lu 366/12

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie

Rozpoznanie

w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r.

Sprawa

sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. S. 500 (pięćset) złotych kosztów postępowania.

Skład

Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca.), sędzia SO del. Iwona Tchórzewska
starszy sekretarz sądowy Beata Basak protokolant

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...], znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej przy ul. A. w L. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium podniosło, iż organ I instancji – po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. S. – odmówił ustalenia warunków zabudowy na realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. A. w L. Organ II instancji wskazał, iż poprzednio wydane w niniejszej sprawie decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r. i z dnia [...] października 2011 r. zostały uchylone przez organ odwoławczy kolejno decyzjami z dnia [...] lipca 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. Rozpatrując sprawę po raz trzeci organ I instancji ustalił, że inwestor wystąpił o realizację drugiego budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Jednocześnie stwierdził, iż na żadnej z działek budowlanych w przyjętym obszarze analizowanym nie występuje więcej niż jeden budynek mieszkalny, a średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek o analogicznym charakterze odpowiada aktualnej powierzchni zabudowy działki wnioskodawcy, co – zdaniem organu – ogranicza możliwość realizacji nowej zabudowy w jej obrębie. Ponadto, w ocenie organu I instancji, niemożliwym jest ustalenie w obrębie działki nr [...] obowiązującej linii nowej zabudowy, gdyż nieruchomość ta z trzech stron otoczona jest pasem drogowym ul. A. Układ linii zabudowy mieszkaniowej wzdłuż ul. A. – zgodnie z przepisem § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wskazuje, iż linię zabudowy na działce objętej wnioskiem ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, tj. w odległości 32 m. Usytuowanie przedmiotowej nieruchomości – zdaniem organu - w praktyce wyłącza możliwość wyznaczenia na niej nowej linii zabudowy, nawet zachowując odległość 32 m od frontu posesji oraz odległość 6 m od nieurządzonego pasa dorgowego na działce nr [...]. Organ I instancji wskazał również, iż z analizy zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...] znajduje się w obszarze urbanistycznym podlegającym ukierunkowanym przekształceniom funkcjonalnym. Wnioskowana inwestycja jest dodatkowo sprzeczna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2000 r., Nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało za prawidłowe ustalenia organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł przede wszystkim, iż z materiału dowodowego sprawy wynika, że wskazana do realizacji na działce nr [...] inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie możliwości kontynuacji funkcji oraz cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Sąsiedztwo objętej przedmiotową inwestycją nieruchomości stanowią bowiem działki zabudowane pojedynczymi, I - III kondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz budynkami gospodarczo-garażowymi i usługowymi. Wprawdzie teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (ul. A.) oraz istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, jednak z uwagi na fakt, iż jest on otoczony z trzech stron pasem drogowym, nie ma możliwości ustalenia w jego obrębie obowiązującej linii nowej zabudowy. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał za prawidłową decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego sprzeczności aktualnej decyzji organu I instancji z wcześniejszymi, uchylonymi rozstrzygnięciami tego organu wydanymi w niniejszej sprawie, organ II instancji wskazał, iż rozbieżność ta wynikała z braku szczegółowego ustalenia sposobu zabudowy poszczególnych działek w analizie sporządzonej dla potrzeb decyzji z dnia [...] maja 2011 r.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż zasada wyrażona w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wyklucza możliwości ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości przepisami prawa planistycznego i innymi przepisami ustawowymi, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Skarżący zarzucił organom administracji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podniósł, iż organ I instancji w sposób niewystarczający zebrał i rozpatrzył w niniejszej sprawie materiał dowodowy. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu, wskazujące na rozbieżności w wynikach analizy funkcji stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r. oraz analizy załączonej do utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2012 r. W pierwszej z powyższych analiz organ stwierdził bowiem, iż przedmiotowy teren inwestycji odpowiada wymaganiom art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w drugiej przeciwnie, iż wnioskowana zmiana sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, obejmująca realizację budynku mieszkalnego, nie spełnia wymogów powołanego przepisu. W związku z powyższym skarżący stwierdził, iż przeprowadzone dwukrotnie w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu są ze sobą sprzeczne, co wskazuje, iż organ I instancji nie zachował należytej staranności i obiektywności rozpatrując jego wniosek.

Skarżący podniósł również, iż decyzje administracyjne wydawane w przedmiotowej sprawie już od 46 lat, powołując się na planowane inwestycje drogowe, uniemożliwiają mu wykonywanie prawa własności działki nr [...], pomimo braku pewności, czy inwestycje te kiedykolwiek powstaną. Tymczasem na działkach sąsiednich w stosunku do jego nieruchomości powstają nowe inwestycje. Podkreślił także, iż każde ograniczenie prawa własności, nawet jeśli jest uzasadnione ochroną praw osób trzecich bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Wniosek skarżącego dotyczył ustalenia warunków zabudowy, a zatem zastosowanie w niniejszej sprawie będą mieć przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2. teren ma dostęp do drogi publicznej,
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.
4. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jakkolwiek rację ma organ odwoławczy twierdząc, iż zasada wyrażona w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie wyklucza możliwości ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości przepisami prawa planistycznego i innymi przepisami ustawowymi, to jednak podkreślić należy, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji winna w sposób precyzyjny określać okoliczności, które świadczą o niespełnieniu przez teren inwestycji warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu argumentacja organu I instancji w powyższym zakresie – zaaprobowana przez organ odwoławczy – jest natomiast nieprzekonująca.

Przede wszystkim, oceniając możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji, organ I instancji błędnie wskazał na konieczność zachowania odległości 6 m od nieurządzonego pasa drogowego usytuowanego w obrębie działki nr [...]. Podkreślić należy, iż dla przedmiotowej inwestycji konieczne było wyznaczenie linii zabudowy od strony frontu działki, z której ma nastąpić komunikacja z pasem drogowym (drogą publiczną). Brak jest natomiast podstaw prawnych do wyznaczania odrębnej linii zabudowy od innej strony nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie sposób bowiem przyjąć, że istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 174/10, Lex nr 992496). Ubocznie ponadto należy zauważyć, iż wskazany przez organ pas drogowy na działce nr [...] określony jest w załączniku nr 3 do decyzji (analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu w formie graficznej) jako droga wewnętrzna. Przepisy prawa nie określają natomiast minimalnej odległości usytuowania obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni wzdłuż drogi wewnętrznej. Wskazana przez organ odległość 6 m dotyczy natomiast – zgodnie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dróg publicznych klasyfikowanych jako drogi gminne.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje stanowisko organu, zgodnie z którym realizacja na działce nr [...] drugiego budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy na żadnej z działek budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym nie występuje więcej niż jeden budynek mieszkalny, będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy podnieść, iż podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie oczywista niezgodność pomiędzy projektowaną inwestycją a funkcją zabudowy już istniejącej. Ponadto w orzecznictwie i doktrynie przyjęte jest szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu - w tym jego zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 508/09). W rozpoznawanej sprawie organy w żaden sposób nie wykazały sprzeczności pomiędzy projektowaną inwestycją a funkcją obiektów już istniejących w analizowanym obszarze. Przeciwnie – zdaniem Sądu – stwierdzić należy, iż charakter planowanego obiektu (budynek mieszkalny jednorodzinny) odpowiada funkcji sąsiedniej zabudowy.

Wątpliwości Sądu budzi ponadto prawidłowość ustalonego przez organ I instancji średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego. Określając wartość powyższego wskaźnika organ uwzględnił bowiem działki o analogicznym charakterze, znajdujące się w granicach obszaru analizowanego. Analizując powierzchnię zabudowy na wybranych działkach ustalono iż, średni wskaźnik powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze mieści się w przedziale od 8,9% do 12,3 % i wynosi 10,5 %. Należy jednak zauważyć, iż w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest wyjaśnień, na jakiej podstawie poszczególne nieruchomości, znajdujące się w obszarze analizowanym, zostały uznane za działki "o analogicznym charakterze" w stosunku do działki nr [...], zaś inne nieruchomości nie zostały do tej grupy zaliczone, przez co nie zostały również uwzględnienie przy obliczeniu średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Tymczasem z części graficznej analizy uwarunkowań i zagospodarowania terenu wynika, iż w obszarze tym znajdują się nieruchomości, których powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w widoczny sposób przekracza przyjęty przez organy średni wskaźniki powierzchni zabudowy. Niezależnie jednak od powyższego należy stwierdzić, że w sytuacji ustalenia przez organ, iż realizacja projektowanej inwestycji prowadzi do przekroczenia na działce wnioskodawcy średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, organ zobowiązany jest przeanalizować możliwość wyznaczenia innego wskaźnika w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako "rozporządzenie". W niniejszej sprawie organy administracji nie poczyniły natomiast koniecznych ustaleń w powyższym zakresie.

Należy również podnieść, iż uzasadnienia odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może w żadnym wypadku stanowić okoliczność, iż planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., Nr [...], na co w wydanych decyzjach powoływały się organy obu instancji. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego. W odróżnieniu od planu zagospodarowania przestrzennego studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach: rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa zatem tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 2437/99, LEX nr 55333 oraz z dnia 21 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 106/00, LEX nr 57193).

Uchwała w sprawie studium, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może więc stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej. W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeżeli studium ustala tereny wyłączone spod zabudowy, a dla tego terenu nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej nie może rozstrzygać na podstawie zapisów studium (por.. Z. Niewiadomski (red.): Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 87; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1888/07 i z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 317/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1707/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 282/10).

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż argumentacja organów uzasadniająca odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem J. S. jest chybiona. Przedstawione nieprawidłowości wskazują, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie jednak od powyższych uchybień, kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia są nieprawidłowe również z innych powodów.

Stosownie do § 9 ust. 1 - 4 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższego unormowania wynika, iż załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną (zob. wyrok NSA z 19.01.2007r., II OSK 200/06, LEX nr 327707). W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2008 roku, sygn. akt II SA/Ol 537/08, Lex Nr 451625 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 stycznia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1862/06, Lex Nr 467127; z dnia 12 października 2006 roku, sygn. akt II OSK 491/06, Lex Nr 289267; z dnia 21 czerwca 1999 roku, sygn. akt IV SA 1757/98, Lex Nr 47867 i z dnia 12 marca 1997 roku, sygn. akt SA/Gd 2939/95, Lex Nr 30583).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wprawdzie do decyzji organu I instancji zostały dołączone wymagane załączniki, jednak – w ocenie Sądu – są one wadliwe, ponieważ nie zostały właściwie oznaczone ani też nie zostały podpisane i opieczętowane przez osobę uprawnioną do wydania takiej decyzji. Załączniki nr 2 i nr 3 znajdujące się w aktach do decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. nie zostały oznaczone datą wydania decyzji, której część dokumenty te stanowią, zaś wskazany na nich znak odpowiada zarówno decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., jak i wcześniejszej decyzji tego organu z dnia [...] października 2011 r. Analiza możliwości zagospodarowania terenu w formie graficznej (załącznik nr 3) została ponadto oznaczona jako załącznik do projektu decyzji znak: [...], nie zaś jako załącznik do samej decyzji. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż wskazane załączniki nie zawierają precyzyjnego oznaczenia decyzji, której element stanowią.

Należy również przyjąć, iż powyższe załączniki nie zostały podpisane przez osobę do tego umocowaną, działającą w imieniu organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Brak jest bowiem przy podpisie figurującym na przedmiotowych załącznikach oznaczenia, iż działa ona z upoważnienia Prezydenta Miasta [...].

W tych okolicznościach należało uznać, że decyzja organu I instancji - na co w ogóle nie zwrócił uwagi organ odwoławczy - nie zawiera prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Organy obu instancji naruszyły przez to art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 rozporządzenia, zaś uchybienie to miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdyż mogło uniemożliwić dokonanie prawidłowej analizy uwarunkowań terenu, na której ma być zrealizowana inwestycja.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy są, poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Stronami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jednak są to wyjątki od reguły, mające uzasadnienie w konkretnej sprawie i takimże stanie faktycznym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 857/98).

Z akt sprawy wynika, iż organ i instancji, prowadząc niniejsze postępowanie błędnie ustalił jego strony. Przyznał on bowiem status stron (którym przesłał decyzję pierwszoinstanccyjną) S. S. – uwzględnionej w wypisie z rejestru gruntów i budynków (k. 9 akt adm.) jako współwłaścicielka działki [...] oraz J. S. – oznaczonej w powyższym wypisie jako właścicielka sąsiadującej z działką nr [...] działki o nr ewid. [...]. Tymczasem z oświadczenia skarżącego, które złożył na rozprawie przed Sądem w dniu 29 czerwca 2012 r. wynika, iż S. S. to jego żona, która zmarła w 1991 r. Jej spadkobiercami są natomiast - poza skarżącym - ich dzieci: syn M. S. i córka M. D. Przedmiotowa działka – jak wskazał skarżący - stanowi obecnie własność jego i dzieci. Ponadto skarżący stwierdził, iż J. S. była właścicielką sąsiedniej działki, zaś obecnie działka ta należy do jej syna P. S. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie, nie brały udziału wszystkie osoby, którym przysługiwał status strony. Organy nie zapewniły bowiem udziału w postępowaniu obecnym współwłaścicielom działki [...] – następcom prawnym po zmarłej S. S. oraz aktualnemu właścicielowi działki nr [...]. Organy administracji naruszyły zatem przepis art. 28 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do uchybienia także przepisom zawartym w art. 9 i art. 10 k.p.a. i stanowi jednocześnie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.)

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" i "c" w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji uwzględni wszystkie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim zaś organ prawidłowo ustali strony niniejszego postępowania i zapewni im udział w sprawie. Wydając stosowne rozstrzygnięcie Prezydent Miasta [...] będzie miał na względzie, iż w przypadku spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne przepisy. W sytuacji zaś, jeśli organ dojdzie do przekonania, iż powyższe warunki nie zostały spełnione, zobowiązany jest do precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu decyzji świadczących o tym okoliczności. Jednocześnie organ ten uwzględni konieczność wyposażenia decyzji o warunkach zabudowy w prawidłowo oznaczone i podpisane załączniki, o których stanowi § 9 rozporządzenia.