Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 lutego 2023 r., znak: SKO.41/742/OS/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium lub organ) po rozpatrzeniu odwołania N. K. (dalej także jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin z dnia 9 grudnia 2022 r., znak: MOPR.D-ŚS.460.98135.6.2022.UA o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem V. K..
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 24 października 2022 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie [...] wpłynął wniosek N. K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem V. K.. Do wniosku dołączono między innymi orzeczenie z dnia 19 września 2022 r. Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] zaliczające V. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności, od nie da się ustalić (k. 36 akt adm.) oraz kopie powiadomień o nadaniu numerów PESEL z dnia 28 marca 2022 r. N. K. oraz z dnia 20 maja 2022 r. V. K. (k. 34-35 akt. adm.). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego organ uzyskał oświadczenie męża wnioskodawczyni o sprawowaniu opieki (k. 45 akt adm.), a także po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w dniu 7 listopada 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania świadczenia.
W decyzji z dnia 9 grudnia 2022 r. Prezydent wyjaśnił, że nie ma wątpliwości co do faktu i zakresu wykonywanej opieki przez wnioskodawczynię. Jednocześnie organ podniósł, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność V. K. – osoby wymagającej opieki – powstała później niż do ukończenia 18 roku życia i nie powstała również w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto organ wskazał, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, co również uniemożliwia przyznanie świadczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania N. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie orzeczeniem z dnia 24 lutego 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta Lublin co do odmowy przyznania świadczenia skarżącej, choć z innego powodu – zdaniem organu odwoławczego nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na regulację zawartą w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm., dalej jako ustawa o pomocy obywatelom [...]). Zdaniem Kolegium powyższy przepis umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z tytułu opieki nad dzieckiem, a nie nad osobą dorosłą. Ponadto dziecko powinno przebywać na terytorium RP. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie opieka sprawowana jest nad osobą dorosłą.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie N. K. reprezentowana przez adw. M. Ż. zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 poz. 615 ze zm., dalej jako: u.ś.r.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem nie uprawnia jej do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie przedstawionych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżąca powołała argumentację świadczącą jej zdaniem o zasadności złożonego środka prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oraz zażądał rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.).
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a ponadto z naruszeniem przepisów prawa procesowego w tym art. 7,art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, że przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być art. 17 ust. 1 b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia. Prawidłowo wskazało Kolegium, powołując poglądy sądów administracyjnych, że dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje to, kiedy (w jakim wieku), powstał znaczny stopień niepełnosprawności. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny i w związku z tym utrwalił się pogląd, że pomimo braku właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać.
Należy jednocześnie podkreślić, że organ odwoławczy nie odniósł się w żadnej sposób do powoływanej w orzeczeniu Prezydenta Miasta Lublin negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest pozostawanie w związku małżeńskim - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. W tym zakresie Kolegium nie zweryfikowało błędnego stanowiska organu I instancji, a wobec utrzymania w mocy decyzji Prezydenta należy uznać, że błąd ten dotyka również decyzji organu odwoławczego. Brak odniesienia się do powyższej okoliczności w orzeczeniu Kolegium należy uznać za naruszenie norm postępowania regulujących prawidłowe uzasadnianie decyzji administracyjnych zawartych w szczególności w art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Zdaniem tut. Sądu niewątpliwie jest, że na żonie ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża, a wnioskodawczyni nie została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołany przez organ I instancji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego żonie w związku z opieką nad mężem. Z przepisu tego wynika bowiem, że to małżonek w pierwszej kolejności może uzyskać świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad drugim małżonkiem. Wykładnia przepisu zastosowana przez organy jest sprzeczna z celem ustawy oraz celem przepisów dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Inna wykładnia tego przepisu stoi również w sprzeczności z założeniami dotyczącymi obowiązku alimentacyjnego oraz obowiązku wzajemnej pomocy między małżonkami wynikającymi choćby z art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.).
W związku z powyższym należy uznać, że pozostawanie N. K. w związku małżeńskim nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że skarżąca nie jest osobą niepełnosprawną. Wskazana powyżej wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. została zaaprobowana w jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19.05.2023 r., IV SA/Po 252/23, LEX nr 3565672, wyrok NSA z 10.12.2021 r., I OSK 817/21, LEX nr 3349845, wyrok NSA z 4.07.2014 r., I OSK 917/13, LEX nr 1518115).
Zdaniem tut. Sądu Kolegium dokonało niewłaściwej wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom [...] poprzez uznanie, że w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie stanowi on negatywną przesłankę przyznania świadczenia. Zgodnie z powyższym przepisem obywatelowi [...] przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten w powołanym brzmieniu obowiązuje od 28 stycznia 2023 r. na podstawie nowelizacji dokonanej w art. 1 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185 ze zm.).
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przepis ten umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w związku z opieką nad dzieckiem, które przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przedstawiona przez Kolegium interpretacja tego przepisu nie została szerzej uzasadniona, a opiera się na ograniczonej wykładni językowej dokonanej w dodatku na niekorzyść skarżącej.
Należy podkreślić, że art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom [...] nie wyłącza przyznania świadczeń dla osób dorosłych, jak również w związku z opieką nad osobami dorosłymi. Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje w art. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia skierowane zarówno do rodziców i opiekunów dzieci, mające w szczególności na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka – zasiłek rodzinny wraz dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ograniczają przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi. Z istoty niektórych świadczeń opiekuńczych wynika również, że przyznawane są one osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą – zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy.
Dokonana przez Kolegium wykładnia językowa nie uwzględniła w żaden sposób funkcji przepisów odnoszących się do przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, które służy rekompensacie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad najbliższym, niepełnosprawnym członkiem rodzin. Ponadto w ramach przedstawionej wykładni organ odwoławczy pominął, że wnioskodawczyni, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem przybywa na terytorium RP również z synem [...] urodzonym 24 kwietnia 2014 r. Z ustaleń dokonanych w trakcie wywiadu środowiskowego z dnia 7 listopada 2022 r. wynika, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem oraz nieletnim synem. Organ w tym zakresie nie wziął pod uwagę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył także art. 77 § 1 k.p.a.
Zdaniem składu orzekającego w ramach prawidłowej wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie można uznać, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem. Celem dokonanej nowelizacji było uniemożliwienie przyznania świadczeń rodzinnych skierowanych w związku z urodzeniem, wychowaniem lub opieką nad dziećmi w sytuacji, gdy dzieci obywateli [...] nie przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast z treści oraz funkcji tego przepisu nie można wywieść, że wyklucza on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na dorosłym, niepełnosprawnym członkiem rodziny. Taka interpretacja byłaby również sprzeczna z powołanym powyżej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, że przesłanka wieku powstania niepełnosprawności nie ma zasadniczego wpływu na uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
W ustalonym w przedmiotowym postępowaniu bezspornym stanie faktycznym nie można więc uznać, że ustawa o pomocy obywatelom [...] uniemożliwia skarżącej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwe jest bowiem, że rodzina skarżącej zamieszkuje na terytorium RP, a jej pobyt jest legalny, organy nie zakwestionowały również faktu i zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.
W świetle powyższego Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.; o kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w. zw. z art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800 ze zm.). Zwrot kosztów objął wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata - w wysokości stawki minimalnej 480 zł.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią przedstawione powyżej wytyczne Sądu, którymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. są związane. W szczególności organy pomocy społecznej powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom [...] oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., a wydając ponowną decyzję prawidłowo i rzetelnie ją uzasadnią stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.