Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania A. R. (dalej także: skarżąca) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], odmawiającej wydania decyzji nakazującej B. i G. małżonkom N. (dalej także: inwestorzy) – właścicielom działki nr ewid.[...] przy ul. [...] nr [...] w L., wykonania robót budowlanych polegających na rozebraniu utwardzenia terenu oraz usunięcia gruntu celem obniżenia poziomu terenu tej działki – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, działając na żądanie skarżącej, w dniu 14 lipca 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z podniesieniem i utwardzeniem terenu na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] nr [...] w L.. W trakcie oględzin opisanej nieruchomości w dniu 11 sierpnia 2014 r. ustalono, że od strony działki sąsiedniej nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] nr [...], stanowiącej własność skarżącej, powierzchnia terenu jest częściowo utwardzona. Utwardzenie działki wykonane jest z dwóch pasów z kostki betonowej. Każdy pas posiada wymiary: 0,71 m szerokość i 11,60 m długość, a wylewka betonowa posiada wymiary: 6,0 m długość oraz 2,35 m szerokość. Spadek części utwardzonej działki, zlokalizowany jest wzdłuż ogrodzenia pomiędzy działkami położonymi przy ul. [...] nr [...] i nr [...].
W trakcie kontroli, upoważnieni pracownicy PINB miasta L. nie stwierdzili podwyższenia terenu, o czym ich zdaniem świadczyło m.in. położenie opaski wokół budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid.[...], wykonanej w latach 70-tych. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że roboty związane z utwardzeniem terenu były wykonane na początku lat 90-tych, a inwestorzy nie dokonali zgłoszenia wskazanych robót do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, PINB miasta L., postanowieniem z dnia 6 lutego 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazał inwestorom wykonanie inwentaryzacji i ekspertyzy wykonanych robót budowlanych. W dniu 27 kwietnia 2015 r. inwestorzy złożyli w organie ekspertyzę (opinię techniczną) wykonanych robót budowlanych, opracowaną w kwietniu 2015 r. przez inż. J. S., posiadającego wymagane uprawnienia.
W dniu 26 sierpnia 2015 r. organ pierwszej instancji otrzymał z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego mapę inwentaryzacji sieci wodociągowej wykonanej 29 grudnia 1977 r. Porównując ukształtowanie tego terenu z aktualizacją mapy zasadniczej, wykonaną w kwietniu 2015 r. przez geodetę J. K. (dołączoną do wspomnianej ekspertyzy) z mapą inwentaryzacji sieci wodociągowej sporządzoną w 1977 r., organ nie stwierdził podwyższenia terenu nieruchomości inwestorów.
W związku z tym organ pierwszej instancji opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2015 r. odmówił nakazania inwestorom wykonania robót budowlanych polegających na rozebraniu utwardzenia terenu oraz usunięcia gruntu celem obniżenia poziomu terenu na działce nr [...]. Zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że wody opadowe odprowadzone są przez inwestorów na własną działkę poprzez rynny i rury spustowe w kierunku wschodnim i zachodnim, zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. W ekspertyzie nie potwierdzono podwyższenia terenu działki nr [...]. Ustalono, że powierzchnia biologiczna czynna wynosi 53,79% i nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 29 sierpnia 2002 r.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podkreśliła, że grunt na sąsiedniej działce został podniesiony o około 50 cm oraz utwardzony i zasłonięty murem, wystającym ponad cokołem jej ogrodzenia w taki sposób, iż wody opadowe z działki inwestorów swobodnie spływają na jej działkę.
Utrzymując w mocy opisaną decyzję organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji i stwierdził, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do nakazania inwestorom wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. Jakkolwiek utwardzenie terenu działki nr [...] zostało wykonane przez inwestorów bez wymaganego zgłoszenia, to bezzasadnym było nakładanie na nich obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika bowiem, iż obowiązek ten nakłada się w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skoro wykonane roboty budowlane – poza brakiem zgłoszenia – nie naruszają prawa, organ pierwszej instancji nie mógł wydać decyzji nakazującej doprowadzenie wskazanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Z tych samych powodów niedopuszczalne było nakazanie rozbiórki tego utwardzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Skargę do Sądu na decyzję organu odwoławczego złożyła A. R., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) art 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przez jego błędne niezastosowanie i nienakazanie uczestnikom doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem części utwardzonej kostką działki nr [...], pomimo iż obecnie istniejący na gruncie stan jest niezgodny z prawem i nie powinien być zalegalizowany;
- 2) art 29 ust 1 pkt 1, ust. 2 i 3 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), przez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że wody opadowe z działki nr [...]odprowadzane są na tę działkę przez rynny i rury spustowe, pomimo iż w aktach sprawy znajdują się dowody pozwalające wykluczyć prawdziwość takiego ustalenia;
- 3) art 77 § 1 i art 80 w zw. z art 6, 7, 8 oraz 11 K.p.a., przez nierozważenie i pominięcie istotnych w sprawie dowodów w postaci, m.in.: zdjęć działki o nr ewid.[...] wykonanych od strony ulicy [...] i od strony działki o nr ewid.[...], a także zdjęć podmurówki płotu dzielącego działki [...] oraz zdjęć samej działki [...], z których jednoznacznie wynika, że poziom gruntu na tej działce został istotnie podwyższony, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa skarżącej;
- 4) art. 81 w zw. z art 9 K.p.a., przez niepoinformowanie skarżącej o wpłynięciu do akt postępowania nowych dowodów, uniemożliwieniu zapoznania się i wypowiedzenia, co do złożonych w toku postępowania dokumentów w postaci aktualizacji mapy oraz oświadczenia inwestorów z dnia 29 września 2015 r.;
- 5) art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji mimo, dokonania przez ten organ błędnej oceny materiału dowodowego przejawiającej się w uznaniu, że brak jest okoliczności świadczących o podwyższeniu i utwardzeniu terenu działki inwestorów, oraz że istniejące zagospodarowanie tej działki jest zgodne z przepisami prawa, a także co do tego, iż wody opadowe z działki sąsiadów odprowadzane są na teren posesji skarżącej przez rynny i rury spustowe, zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu, podczas, gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego sprawy winna doprowadzić organ do odmiennych wniosków.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Skarga została uwzględniona również z innych przyczyn niż podniesione w skardze, które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wymaga podkreślenia, że rozpoznając niniejszą sprawę organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w sprawie i nie oceniły należycie zgormadzonego materiału dowodowego, naruszając tym samym reguły wynikające z przepisów art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., a organ odwoławczy również z uchybieniem art. art. 15 i 136 K.p.a.
Przede wszystkim wskazać należy, że organy obu instancji nie wyjaśniły należycie zakresu robót budowlanych wykonanych samowolnie przez inwestorów. Z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie uczynił kwestię "wykonania robót budowlanych związanych z podniesieniem i utwardzeniem terenu na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] nr [...] w L.". Z wyjaśnień skarżącej, niekwestionowanych przez organy, wynika, że organy administracji dokonały "fragmentacji" prowadzonego postępowania w ten sposób, iż jedna sprawa administracyjna dotycząca oceny legalności wykonanych przez inwestorów robót budowlanych polegających na budowie kolejnego wjazdu na nasypie działki nr [...], bez wymaganej zgody właściwego organu administracji, rozpoznawana była w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych, dotyczących "wjazdu" oraz "podniesienia i utwardzenia gruntu" (którego dotyczy zaskarżona decyzja).
Skarżąca wskazywała przy tym w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie, że rozstrzygnięcie o zgodności z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych, ocenianych w tym postępowaniu, wymaga dokonania wszechstronnej oceny całości robót budowlanych wykonanych przez inwestorów dotyczących działek o nr [...] W świetle jej wyjaśnień, wybudowanie murowanej wiaty garażowej na dotychczasowym wjeździe spowodowało konieczność wykonania przez inwestorów drugiego wjazdu na nasypie działki nr [...] przy granicy z działką skarżącej, a także podniesienia i utwardzenia gruntu ponad cokołem i siatką ogrodzenia skarżącej, wzdłuż tej granicy. Do budowy wjazdu wykorzystano cokół ogrodzenia skarżącej, co – jak twierdzi skarżąca – potwierdzają w szczególności dołączone przez skarżącą fotografie z lat 1994 i 1996 oraz załączona przez rzeczoznawcę mapa zasadnicza i aktualizacja tej mapy obejmujące wspomniany teren.
Z porównania rzędnych terenu wskazanych na tych mapach, zdaniem skarżącej, wynika, że teren działki inwestorów został podwyższony nawet o ponad 50 cm (k. 179, 201, 206 akt administracyjnych). Drugi wjazd, objęty przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, według twierdzeń skarżącej, wybudowano na nasypie, zaś różnicę wysokości gruntu między nasypem i pozostałą częścią działki [...], od frontu budynku i w stronę ogrodu wyrównano nawiezioną ziemią. Nadto naturalne spadki w kierunku północnym i zachodnim zostały wypoziomowane.
Trafnie podniosła skarżąca, że jakkolwiek wskazane powyżej postępowanie dotyczące budowy muru na nasypie wjazdu pozostaje w ścisłym związku z zaskarżoną decyzją, nie zostało ono połączone do rozpoznania ze sprawą niniejszą. W tym postępowaniu ustalono, że mur od strony działki skarżącej o nr [...] ma wysokość 2,4 m. a od strony działki [...], w zależności od spadku, jego wysokość wynosi 1,8 m. Ma to znaczenie tym bardziej, że jak twierdzi skarżąca, obecnie, po wybudowaniu wjazdu, różnica wysokości gruntu, na jego spadku, przy granicy działek skarżącej i inwestorów wynosi około 60 cm. Przy tym, zdaniem skarżącej, w aktach odrębnego postępowania dotyczącego w istocie tej samej inwestycji, to jest budowy wjazdu na działce nr [...], znajduje się mapa zasadnicza oraz zdjęcia z 1994 i 1996 r. ilustrujące brak wjazdu i jednakową wysokość gruntu przy granicy działek, zdjęcia murowanej wiaty na pierwszym wjeździe w miejscu, w którym – na mapie zasadniczej – wskazany jest około 3-metrowej długości mur oporowy.
Podkreślić trzeba, że organy administracji nie odniosły się do wspomnianych wyżej zarzutów skarżącej, uznając, iż nie dotyczą one niniejszej sprawy, naruszając tym samym wskazane przepisy art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Wskutek powyższego uchybienia należy uznać, że organy nie ustaliły prawidłowo zakresu robót budowlanych wykonanych samowolnie przez inwestorów. Organy te bowiem wskutek "fragmentaryzacji" przedmiotu postępowania uniemożliwiły całościową ocenę wykonanych robót budowlanych, uchylając się przy tym od dokonania jednoznacznej kwalifikacji zrealizowanych przez inwestorów robót. W szczególności nie wskazały one bowiem, czy w wyniku prowadzonych robót nie powstał – jak wskazuje skarżąca oraz co zdają się potwierdzać wykonane przez nią fotografie terenu działki inwestorów, a także znajdujące się w aktach administracyjnych fragmenty mapy zasadniczej tego obszaru i jej aktualizacji, nasyp wraz z utwardzeniem terenu.
Nie budzi zaś wątpliwości, że budowa takiego obiektu budowlanego na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymaga pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 tej ustawy. Oczywistym jest bowiem, że zawarte w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy zwolnienie z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, odnosi się wyłącznie do robót wykonania utwardzenia terenu, które zostało zrealizowane samodzielnie. Powyższy przepis nie oznacza zwolnienia od pozwolenia na budowę robót budowlanych w wyniku których powstaje odrębny obiekt budowlany, to jest nasyp będący budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 powołanej ustawy, na którym to nasypie wykonano utwardzenie terenu. W takim przypadku roboty budowlane, obejmujące zarówno wykonanie nasypu, jak i utwardzenie powierzchni terenu, muszą być oceniane łącznie.
Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby prowadzić, zdaniem Sądu, do obejścia przepisów prawa, wskazujących jako zasadę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane stanowi wyjątek od tej zasady, więc – zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami wykładni prawa – winien być interpretowany ściśle. Niewątpliwie zatem utwardzenie terenu, połączone z jego podwyższeniem, stanowi jedną inwestycję, która w świetle przepisów powołanej ustawy obowiązujących w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, wymagała pozwolenia na budowę.
Nie budzi również wątpliwości Sądu, że organy nie wyjaśniły w niniejszej sprawie kwestii dotyczącej czasokresu wykonanych robót budowalnych, przyjmując w sposób dowolny, że utwardzenie gruntu wykonano na początku lat 90. Ubiegłego stulecia, a zatem przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ustalając tę istotną dla sprawy okoliczność, bo mającą wpływ na ustalenie właściwych do rozpoznania sprawy przepisów prawa materialnego, organy oparły się wyłącznie na oświadczeniu inwestora. Niezrozumiałym jest przy tym, z jakich powodów organy nadzoru budowlanego uchyliły się w tym zakresie od ustalenia tej kwestii w sposób prawem przewidziany, to jest chociażby w drodze dowodu z zeznań świadków.
Nie można wykluczyć, iż ustalając stan faktyczny sprawy w tym zakresie organy mogły, lecz tego nie uczyniły, odnieść się do rodzaju materiałów budowlanych, użytych do wykonania dwóch pasów z kostki betonowej, i na tej także podstawie, pomocniczo, potwierdzić czasokres wykonania utwardzenia. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla sprawy, zwłaszcza że w świetle wyjaśnień skarżącej oraz składanych przez nią dokumentów, przedmiotowe roboty zostały wykonane już po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Podkreślenia wymaga również, że organy nadzoru budowalnego wadliwie oceniły przedłożoną w niniejszej sprawie ekspertyzę budowlaną.
Przepis art. 75 § 1 K.p.a. nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wskazuje on przy tym przykładowo, że dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Z akt sprawy wynika, że na skutek postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, inwestorzy przedstawili ekspertyzę (opinię techniczną) wykonanych robót budowlanych, opracowaną w kwietniu 2015 r. przez inż. J. S. posiadającego wymagane uprawnienia budowlane.
Wskazać należy, że powyższa opinia nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem została sporządzona na zlecenie inwestorów, a więc nie spełnia wymagań określonych w art. 84 § 1 K.p.a. W świetle bowiem tego przepisu, w przypadku gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.
Niewątpliwie jednak opinia ta sporządzona została przez profesjonalistę z wykorzystaniem jego wiedzy fachowej. Dowód taki, jak przyjmuje się w orzecznictwie oraz w doktrynie, organ ocenia swobodnie na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany jego treścią. Może ten dowód przyjąć, jeśli uzna zawarte w nim konkluzje za trafne, ale może go całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną ocenę, opartą na nauce lub doświadczeniu. [...] Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą we wspomnianej opinii, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach jej autor oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, niepubl.).
Dokonując oceny takiego dowodu należy mieć na względzie, że biegły, a tym bardziej osoba sporządzająca wskazaną opinię, nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz do naświetlania i wyjaśniania okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Jest on zatem jedynie swego rodzaju "pomocnikiem" organu w ustaleniu lub ocenie stanu faktycznego. Niezmiernie istotne w postępowaniu dowodowym jest właściwe sformułowanie tezy dla autora ekspertyzy, to jest sprecyzowanie dla niego zakresu ustaleń i ocen, koniecznych do zawarcia w sporządzanym przezeń dokumencie. Ma to znaczenie zwłaszcza w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, bowiem co do zasady ustalenie, czy inwestorzy dokonali podwyższenia terenu, nie wymagało wiadomości specjalnych. Konkluzja Autora ekspertyzy technicznej – w tym zakresie – winna zatem zostać oceniona przez organy szczególnie wnikliwie, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, zwłaszcza, że – jak wskazano wyżej – to organy administracji publicznej, a nie strony, czy też inni uczestnicy postępowania administracyjnego, jak na przykład biegli, są powołane do ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Podkreślenia wymaga, że ze znajdującej się w aktach sprawy wspomnianej ekspertyzy, wbrew twierdzeniom organów, nie wynika, by "wyjaśniała ona ostatecznie, czy teren nieruchomości został podniesiony". Zauważyć trzeba, że w aktach sprawy na kartach od 191 do 194 znajduje się częściowo nieczytelna kopia "Inwentaryzacji z opinią techniczną" autorstwa J. S., datowana na kwiecień 2015 r. Opinia ta została zakwestionowana przez organ pierwszej instancji, który stwierdził, że nie zawiera ona wyjaśnienia kwestii podstawowej dla rozpoznawanej sprawy, dotyczącej podwyższenia gruntu działki nr ewid.[...] W związku z tym, organ ten pismem z dnia 26 maja 2015 r. wezwał inwestorów do uzupełnienia przedłożonej opinii (k. 197 akt administracyjnych I instancji). W dniu 1 października 2015 r. inwestorzy złożyli "nową" opinię, datowaną również na kwiecień 2015 r. różniącą się od znajdującej się już w aktach "starej" opinii tylko tym, że lakoniczny "Opis techniczny" oraz "Aktualizacja mapy zasadniczej", mające tożsamą treść w przypadku obu opinii, poprzedzone zostały:
- - kilkustronnicowym wyciągiem z części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L.,
- - kopią znajdującego się już w aktach administracyjnych sprawy postanowienia PINB miasta L. z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], nakazującego inwestorom wykonanie inwentaryzacji i ekspertyzy wykonanych robót budowlanych,
- - kopią dokumentów potwierdzających kwalifikacje zawodowe inż. J. S..
W tych okolicznościach oczywistym jest, że złożona przez inwestorów "uzupełniona" opinia techniczna nie dawała podstaw do stwierdzenia, że teren nieruchomości nie został podniesiony przez inwestorów. Zauważyć przy tym należy, że treść tej opinii jest wyjątkowo lakoniczna. W części wstępnej powyższej ekspertyzy wskazano, że "przedmiotem opracowania jest inwentaryzacja geodezyjna i ocena techniczna wykonanych robót budowlanych związanych z podniesieniem i utwardzeniem terenu na działce nr [...] przy ul. [...] w L.". Odnosząc się do zasadniczej – w niniejszej sprawie – kwestii podniesienia terenu Autor opinii ograniczył się do stwierdzenia, iż "Nie można definitywnie stwierdzić że teren na działce nr [...] został podniesiony przez nawiezienie ziemi gdyż na mapie nie ma warstwic i nie można określić spadków terenu" (k. 217 akt administracyjnych I instancji).
W ocenie Sądu, powyższe stanowisko jest dowolne, zwłaszcza że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się "Mapa inwentaryzacji sieci wodociągowej" z dnia 29 grudnia 1977 r., uzyskana z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, która – wbrew treści wspomnianej opinii – wskazuje warstwice terenu. Niezrozumiałym jest zatem, z jakich powodów organy zaakceptowały powyższe, niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, stwierdzenia Autora wspomnianej ekspertyzy.
W tym miejscu należy zauważyć, że organ pierwszej instancji nie poinformował skarżącej o złożeniu przez inwestorów "uzupełnionej" ekspertyzy technicznej, uniemożliwiając jej tym samym – zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, określoną w art. 1 K.p.a. – należyte ustosunkowanie się do tego dowodu.
Stwierdzić zatem trzeba, że pomimo braku wyjaśnienia w powyższej ekspertyzie zasadniczej – w okolicznościach sprawy niniejszej – kwestii podwyższenia gruntu przez inwestora, co zdają się potwierdzać liczne fotografie, załączone przez skarżącą do akt administracyjnych sprawy, organy administracji uznały, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości co do tego, że inwestorzy nie dokonali podwyższenia terenu działki nr [...]. Stanowisko to jest niezrozumiałe tym bardziej, że – jak wskazano wyżej – pierwotnie organ pierwszej instancji, opierając się na dokumencie o tej samej w istocie treści, stwierdził, że nie daje on podstaw do wydania w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż dokument ten nie wyjaśnia, czy inwestorzy nie podwyższyli gruntu działki nr ewid.[...] Należy zaś podkreślić, że w świetle przedłożonej przez inwestora "Aktualizacji mapy zasadniczej", sporządzonej 20 kwietnia 2015 r., wysokość terenu działek inwestorów i skarżącej w skrajnym punkcie (w części zachodniej granicy pomiędzy działkami) jest niemalże identyczna, gdyż wynosi 225,56 mnpm (działka skarżącej) i 225,63 mnpm (działka inwestorów).
Natomiast w miejscu, w którym znajduje się wykonane przez inwestorów utwardzenie terenu na działce nr [...] wzdłuż działki nr [...] (dwa pasy z kostki brukowej i plac betonowy) różnica poziomu terenu pomiędzy działkami inwestorów i skarżącej wynosi około 40 cm. Przy tym trzeba mieć na uwadze, że – jak podniesiono wyżej – wbrew twierdzeniom Autora wspomnianej opinii technicznej, warstwice terenu uwidocznione na znajdującej się w aktach kopii "Mapy inwentaryzacji sieci wodociągowej" z dnia 29 grudnia 1977 r. nie wskazują na to, by w dacie sporządzenia tej mapy pomiędzy działkami inwestorów i skarżącej istniała opisana wyżej różnica wysokości powierzchni terenu.
Ponadto warstwice terenu wskazują na to, że działka inwestorów posiadała naturalny spadek w kierunku północnym i zachodnim, a nie było skokowej różnicy poziomów pomiędzy tą działką a działką skarżącej – na granicy tych działek (k. 179, 201, 206, 208 akt administracyjnych I instancji).
Należy w tym miejscu zauważyć, że skarżąca wielokrotnie podnosiła w toku postępowania w pismach kierowanych do organów obu instancji na istniejąca różnicę pomiędzy wysokością powierzchni terenu działki inwestorów a jej działką, wskazując, że świadczy to o celowym podwyższeniu gruntu przez inwestorów. Nadto, po złożeniu przez inwestorów "uzupełnionej" opinii, skarżąca złożyła w dniu 2 października 2015 r. obszerne pismo, zawierające szereg zarzutów do treści tej opinii, do których organ pierwszej instancji nie odniósł się merytorycznie, a jedynie stwierdził, że skarżąca "przedstawiła w nim swe stanowisko w sprawie" (s. 4 uzasadnienia, k. 270 akt administracyjnych I instancji).
Również organ odwoławczy nie ocenił należycie tych zarzutów, albowiem podkreślił jedynie, że podziela w całości stanowisko organu w tym zakresie oraz wskazał, że "nawet jeżeliby uznać, iż wystąpiła różnica poziomów terenu działek sąsiednich, to ze zgromadzonego materiału dowodowego przez organ I instancji, a w szczególności z dostarczonej ekspertyzy, a także z przeprowadzonej kontroli oraz zdjęć dołączonych do odwołania przez stronę skarżącą, nie wynika, aby wody opadowe zalewały działkę p. A. R. (k. 48v akt administracyjnych II instancji).
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że organy nie odniosły się należycie do tych zarzutów, pomimo istniejących w tej kwestii wątpliwości, które potwierdzają chociażby złożone do akt sprawy liczne fotografie wykonane przez skarżącą (por. k. 228 do 261 akt administracyjnych).
Mając to na względzie, Sąd stwierdził, że stanowisko organów obu instancji co do legalności robót budowlanych wykonanych przez inwestora przy wykonaniu utwardzenia terenu na działce nr ewid.[...] było co najmniej przedwczesne.
Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji narusza również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Ze względu na powyższe uchybienia, Sąd był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.).
Wobec uchylenia decyzji organów obu instancji z uwagi na niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, przedwczesnym było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarżącej. W tym miejscu zauważyć należy jedynie, że wbrew twierdzeniom skarżącej organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do rozstrzygania – w trybie przepisów ustawy Prawo wodne – kwestii dotyczących zmiany stosunków wodnych, o której mowa w art. 29 tej ustawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku.
Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.