Uzasadnienie
Decyzją z 21 listopada 2022 r., znak: SKO.41/4113/OS/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpoznaniu odwołania K. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ryk z 15 września 2022 r., znak: OPS.IV.5221.35.21-22.ET odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. S. na okres od dnia 1 września 2022 r. do dnia 31 maja 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wprawdzie przyznał rację odwołującej się, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, ale uznał jednocześnie, że zachodzi inna podstawa odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia.
Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Skoro zatem matka odwołującej się K. S. jest zamężna, zaś jej małżonek G. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (jest on osobą czynną zawodową), to w sprawie brak jest podstaw do stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. w części uprawniającej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce sprawującej opiekę nad matką.
W skardze na tę decyzję K. G. zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na uwadze słuszny interes skarżącej oraz naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. wobec jego niezastosowania, skoro organy administracyjne posiadały wątpliwości w zakresie treści norm prawnych stanowiących podstawę do rozstrzygnięcia;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny w sytuacji, gdy przepis ten rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od jego woli.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów skargi K. G. wyjaśniła, że w przypadku jej ojca istnieje obiektywna niemożność sprawowania opieki na jej matką, ponieważ jest on jedynym żywicielem rodziny, pracuje zawodowo na cały etat, ma 58 lat i niebawem osiągnie wiek emerytalny, zaś jej matka wymaga pomocy skarżącej przy wszelkich czynnościach (mycie, przygotowywanie posiłków, ubieranie, przyjmowanie leków). Zdaniem skarżącej, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli (wyrok WSA w Krakowie z 23 marca 2021 r., III SA/Kr 1277/20).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Zgodnie z wnioskiem organu i wobec braku żądania skarżącej odnośnie do przeprowadzenia rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu pierwszej instancji co do podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu pierwszej instancji, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r., jest wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. zamiast wielu: wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16).
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 10 maja 2022 r., II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22).
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest natomiast legalność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy osoba ta ma współmałżonka, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Organy nie zakwestionowały bowiem ani stanu zdrowia matki skarżącej K. S., która jest niewątpliwie niepełnosprawna w znacznym stopniu i wymaga pomocy osób drugich, ani też faktu, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką. Bezsporne jest również, że K. S. pozostaje w związku małżeńskim z G. S., który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
W orzecznictwie sądowym niejednokrotnie wskazywano, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się rodzina, co nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej.
W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. (OPS 2/22), uchwały, której punkt drugi stanowi, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r.)".
Uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., II GSK 3773/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. przesądził zatem, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do odejścia od literalnej wykładni omawianych przepisów. Podkreślił, że przyjęcie kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności nie jest kryterium arbitralnym. Zastosowanie tej przesłanki – nie zaś uzależnienie oceny od każdorazowej analizy stanu faktycznego przez organy administracji – nie narusza wartości związanych z państwem prawnym. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności jako kryterium przejścia uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy jest związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Pogląd ten dominował zresztą również we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. zamiast wielu: wyroki NSA: z 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20; wyroki WSA w Lublinie: z 10 listopada 2022 r., II SA/Lu 352/22, z 27 września 2022 r., II SA/Lu 421/22). U jego źródeł legło przekonanie, że ani organ, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki.
Reasumując, związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że wystąpiła określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. negatywna przesłanka przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, ponieważ matka ma męża, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W związku z powyższym żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy nie ma argumentacja dotycząca obiektywnego braku możliwości sprawowania opieki nad matką skarżącej przez jej męża z uwagi na jego aktywność zawodową. Należy przy tym zauważyć, że pogląd wyrażony w powołanym w skardze wyroku WSA w Krakowie z 23 marca 2021 r., (III SA/Kr 1277/20), był wprawdzie prezentowany przez część składów sędziowskich sądów administracyjnych, jednak miało to miejsce przed podjęciem przez NSA wyżej omówionej uchwały. Istnienie w obrocie prawnym uchwały NSA skutkuje tym, że w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki ma małżonka, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma znaczenia faktyczna niezdolność tego małżonka do sprawowania opieki.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.