Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 494/22

Uzasadnienie

Decyzją z 22 kwietnia 2022 r., znak: ZOA-VI.7721.9.2021, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. W., K. A. i M. A., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z 29 grudnia 2021 r., znak: PINB. 7355 - VII/14/20, nakazującą inwestorom M. A. i K. A. zamurowanie materiałem niepalnym dwóch otworów okiennych o wymiarach 0,56 m x 1,17 m i 0,87 m x 1,14 m, znajdujących się w ścianie na parterze budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w M. N., posadowionej od strony działki nr [...], w terminie do 31 maja 2022 r. w części dotyczącej terminu wykonania tego obowiązku, wyznaczył nowy termin do 31 sierpnia 2022 r. i utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy w pozostałej części.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W piśmie z 26 października 2020 r. A. M. zawarła wniosek o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], żądając nakazania zamurowania dwóch otworów okiennych wykonanych w 2019 r. w ścianie tego budynku usytuowanej w odległości 2,3 m od granicy działki nr [...], będącej współwłasnością A. i M. małżonków M..

Podczas oględzin przeprowadzonych 25 listopada 2020 r. ustalono, że na działce nr [...] położonej w miejscowości M. N. znajduje się parterowy murowany budynek mieszkalny z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej ze spadkiem połaci w kierunku własnej działki. W ścianie budynku usytuowanej od strony działki nr [...] znajdują się trzy otwory okienne, tj. dwa okna PCV o wymiarach 0,56 mx 1,17 m i 0,87 x 1,14 m w poziomie parteru oraz jedno ze stolarką drewnianą o wymiarach 0,99 m x 0,91 m w poziomie poddasza. Jak ustalił organ I instancji, budynek mieszkalny usytuowany jest przy granicy z działką nr [...] oraz w odległości ok. 2,3 m od ogrodzenia z działką nr [...].

Podczas oględzin E. W. - właścicielka działki nr [...] oświadczyła, że budynek mieszkalny został wybudowany pod koniec lat 50. XX w. w oparciu o pozwolenie na budowę, które zaginęło. Okna od strony działki A. i M. M. zostały wykonane w dacie budowy budynku, z tym, że dwa okna na parterze zostały zamurowane około 1967 r. i ponownie wybite w 2019 r.

Natomiast A. M. wyjaśniła, że dwa okna na parterze E. W. wykonała w 2019 r. w miejscu, gdzie wcześniej nie było okien. Okno na strychu już istniało.

Do akt sprawy dołączono projekt zagospodarowania działki nr [...] wykonany w dniu 6 sierpnia 2020 r. w związku z ubieganiem się przez A. i M. M. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego (k. 13 akt I instancji). Jak wynika z wyżej wymienionego dokumentu budynek mieszkalny na działce nr [...] usytuowany jest ścianą północno-zachodnią, w której znajdują się przedmiotowe otwory okienne, w odległości około 3,0 m od granicy z działką nr [...], a projektowany budynek A. i M. M. ma być usytuowany w odległości 1,50 m od granicy z działką nr [...], tj. w odległości 4,5 m od ściany z oknami objętymi niniejszym postępowaniem.

Starosta Biłgorajski postanowieniem z 9 listopada 2020 r., znak: [...], zawiesił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia A. i M. M. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w Biłgoraju Wydział I Cywilny sprawy z wniosku E. W. z udziałem A. M. o ustanowienie drogi koniecznej dla nieruchomości nr [...].

Ustalono także, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta J., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta w Józefowie nr XVII/90/2004 z 11 marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. nr 79 poz. 1384 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), działka nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową (§ 19 ust. 3); plan dopuszcza możliwość realizacji obiektów kubaturowych na granicach działek pod warunkiem zachowania obowiązujących norm i przepisów odrębnych (§ 19 ust. 3 pkt 5 lit. d).

W dniu 9 lutego 2021 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną w celu ustalenia daty wykonania przedmiotowych otworów okiennych. Świadek G. B. zeznała, że historię budynku zna od 1992 r., w którym podjęła pracę jako listonosz. Okna na parterze zostały wykonane w 2019 r. i przed tą datą nie było widocznego z zewnątrz śladu po zamurowanych oknach, a jedno okno na strychu istniało już wcześniej. Świadek A. D. zeznała, że historię budynku zna od 2015 r., tj. od daty zamieszkania w M. N.. Okna na parterze zostały wykonane w 2019 r. i przed tą datą nie było widocznego z zewnątrz śladu po zamurowanych na parterze oknach, natomiast jedno okno na strychu istniało już, gdy zamieszkała w tej miejscowości. Świadek S. R. zeznał, że do 2020 r. tj. do daty sprzedaży działki nr [...] A. i M. M. uprawiał tę działkę. Od urodzenia w 1962 r. mieszka w M. N. niedaleko działki E. W. (po drugiej stronie drogi) i, jak pamięcią sięga, budynek mieszkalny na działce nr [...] już stał i nie było okien na parterze ani śladów po zamurowanych oknach.

Istniało tylko jedno okno na strychu. Okna na parterze wykonano w 2019 r. Z kolei świadek K. A. zeznał, że jest zięciem E. W. i mieszka w omawianym budynku od 12 lat. Gdy się wprowadził, na parterze były dwa otwory okienne (jedno w korytarzu i jedno w kuchni) z drewnianymi ramami, zabite deskami i otynkowane na zewnątrz tynkiem cementowo-wapiennym. Miejsce zamurowania było widoczne także na zewnątrz. W 2019 r. sposobem gospodarczym wykonał w tym samym miejscu istniejące obecnie dwa okna. Okno na strychu było już, gdy się wprowadził. Widział dokumentację budowlaną, dlatego wie, że budynek został wybudowany w latach 50. ubiegłego wieku na podstawie pozwolenia na budowę. Dokumentację tę posiada teściowa E. W.. Zeznania świadka - M. A., córki E. W. pokrywają się z zeznaniami jej męża K. A..

Natomiast A. M. zeznała, że w M. N. mieszka od urodzenia, tj. od 1985 r. Działkę nr [...] kupiła razem z mężem w 2020 r. Wtedy ściana budynku mieszkalnego na działce nr [...] od strony jej działki nie posiadała okien na parterze. Okna te pojawiły się w 2019 r. Przed wykonaniem okien ściany budynku były otynkowane. Wcześniej ściany te były ciemne, żużlowe. Nie było widać na żużlowej ciemnej ścianie miejsc o innym kolorze. Była to jednolita kolorystycznie, ciemna ściana.

Na podstawie wyżej powołanego materiału dowodowego PINB w Biłgoraju decyzją z 6 kwietnia 2021 r., znak: PINB. 7355 - VII/14/20, nakazał E. W. zamurowanie, w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r., materiałem niepalnym trzech otworów okiennych znajdujących się w ścianie przedmiotowego budynku mieszkalnego, usytuowanej od strony działki nr [...], tj. dwóch otworów okiennych znajdujących się na parterze budynku oraz jednego otworu okiennego znajdującego się na poddaszu budynku.

Tutejszy organ, po rozpatrzeniu odwołania E. W. uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji podjął czynności celem pozyskania dokumentacji budynku, w tym ewentualnych decyzji administracyjnych. Zwrócono się w tym celu do: Starostwa Powiatowego w Biłgoraju Archiwum Państwowego w Lublinie oraz Archiwum Państwowego w Zamościu. Ponadto organ I instancji wezwał E. W. do udzielenia informacji, kto był inwestorem robót budowlanych polegających na wykonaniu w 2019 r. otworów okiennych objętych niniejszym postępowaniem. Starosta Biłgorajski poinformował, że nie posiada żadnej dokumentacji budowlanej związanej z budynkiem objętym postępowaniem. Archiwum Państwowe w Lublinie odmówiło poszukiwania dokumentacji archiwalnej związanej z przedmiotowym budynkiem. Archiwum Państwowe w Zamościu wskazało, że poszukiwania do kwerendy zostały przeprowadzone ze skutkiem ujemnym. E. W. poinformowała zaś, że inwestorami robót budowlanych polegających na wykonaniu w 2019 r. otworów okiennych na parterze przedmiotowego budynku byli K. A. i M. A..

W związku z powyższym PINB w Biłgoraju postanowieniem z 9 września 2021 r., znak: PINB.7355 - VII/14/20, uznał, że M. A. i K. A., jako inwestorzy robót budowlanych, posiadają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Decyzją z 29 grudnia 2021 r., znak: PINB. 7355 - VII/14/20, nakazał inwestorom zamurowanie, w terminie do dnia 31 maja 2022 r., dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej, w poziomie parteru budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w M. N..

Od powyżej decyzji odwołanie złożyli E. W., M. A. i K. A..

Organ odwoławczy uznał, że zachodzi konieczność uzupełnienia zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego i postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r., znak: ZO A-V1.7721.9.2021, wydanym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju przeprowadzenie, w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, dodatkowego postępowania dowodowego (oględzin) w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy, a w szczególności: sprawdzenie, czy stan opisany w protokole oględzin przeprowadzonych 25 listopada 2020 r. nie uległ zmianie oraz przekazanie do tutejszego inspektoratu protokołu z czynności kontrolnych wraz z wykonanym szkicem i opisaną dokumentacją fotograficzną.

Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 17 marca 2022 r. ustalono, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie od oględzin przeprowadzonych 25 listopada 2020 r. W trakcie oględzin E. W. oświadczyła, że inwestorami robót budowlanych polegających na wybiciu w 2019 r. przedmiotowych otworów okiennych byli: jej córka M. A. oraz zięć K. A.. Potwierdza zeznania złożone przez córkę do protokołu rozprawy administracyjnej oraz swoje wyjaśnienia zapisane w protokole oględzin z dnia 25 listopada 2021 r. Pozwolenia na budowę nie posiada. Okno w kuchni zostało wybite, żeby pozbyć się grzyba, gdyż występuje tam wilgoć, a okno w korytarzu, aby doświetlić korytarz. E. W. nie zna przyczyn, dla których jej rodzice zamurowali w latach 60. ubiegłego wieku przedmiotowe otwory okienne.

Uzasadniając powołaną na wstępie decyzję, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego obowiązujące po wejściu w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), gdyż postępowanie administracyjne zostało wszczęte po 19 września 2020 r., czyli po wejściu w życie ustawy. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju, że otwory okienne znajdujące się w ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w M. N., usytuowanej w odległości 3,0 m od granicy z działką nr [...], zostały wykonane od podstaw w 2019 r.

Jak wynika z zeznań świadków, na ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanej od strony granicy z działką nr [...], przed rokiem 2019 nie było widocznych śladów po wcześniejszym zamurowaniu otworów okiennych. Okna pojawiły się dopiero w 2019 r. Zeznania są spójne, logiczne i zasługują na wiarę. S. R., poprzedni właściciel działki nr [...], uprawiał tę działkę do 2020 r. i gdyby faktycznie przedmiotowe otwory okienne były ponad 50 lat wcześniej zabite deskami i otynkowane, to takie roboty budowlane nie mogły nie pozostawić śladów przez ponad 50 lat użytkowania budynku i z pewnością byłyby zauważone przez świadka. Ma rację organ I instancji, że tynk wykonany na deskach jest bardzo nietrwały i w miejscu połączenia nowego tynku z istniejącym, na skutek chociażby osiadania budynku, zawsze powstaną ślady w postaci zarysowań i pęknięć w postaci widocznych ubytków. Dlatego też, w ocenie organów, nie można dać wiary twierdzeniom E. W., że dwa otwory okienne znajdujące się na parterze od strony działki A. i M. M. wykonane zostały w dacie budowy budynku, następnie około 1967 r. zostały zamurowane, a w 2019 r. ponownie wybite. Podobnie na wiarę nie zasługują zeznania M. A. i M. A., że przedmiotowe otwory okienne istniały już wcześniej, a w 2019 r. został jedynie odtworzony stan pierwotny.

Prawidłowo również organ I instancji przyjął, na podstawie oświadczenia E. W., że budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] w M. N. został wybudowany pod koniec lat 50. ubiegłego wieku na podstawie pozwolenia na budowę. Powyższe stanowisko uzasadnione jest faktem, iż z uwagi na upływ czasu oraz pomimo podjęcia przez organ I instancji czynności, pozwolenia na budowę nie odnaleziono, a pozostałe strony postępowania nie kwestionowały powyższego stanowiska. Nie można jednak uznać, że pozwolenie na budowę przewidywało wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanej w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy z działką sąsiednią.

W dacie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego obowiązywały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Zgodnie z art. 277 ust. 1 rozporządzenia nowe budynki powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej niżej podanych odległości od granic sąsiadów: a) budynki nieogniotrwałe - 6 m, b) budynki ogniotrwałe, posiadające od strony granicy otwory prowadzące do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 4 m, c) budynki ogniotrwałe nieposiadające od strony granicy otworów - 3 m.

Natomiast art. 196 rozporządzenia stanowił, że budynki ogniotrwałe, wznoszone bezpośrednio przy granicy sąsiadów, jako też budynki nieogniotrwałe, wznoszone w odległości mniejszej od 4 m od tej granicy, powinny być zaopatrzone od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów lub próżni, grubości równającej się co najmniej długości jednej cegły, wykonany z cegły palonej lub innego materiału ogniotrwałego, wyprowadzony od fundamentów przez wszystkie kondygnacje, a wystający 30 cm ponad dach. może nie posiadać muru ogniochronnego.

Ponadto w okresie budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego obowiązywało rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950 r. w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych (Dz. U. Nr 53, poz. 487). Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia budynek ogniotrwały, wznoszony bezpośrednio przy granicy sąsiada, może nie posiadać muru ogniochronnego, jeżeli jest prawnie zapewnione niezabudowanie działki sąsiedniej do odległości, jaką w myśl przepisów obowiązujących należy zachować pomiędzy budynkami.

Organ stwierdził, że art. 7 ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia, na który powołują się odwołujący, nie mógł mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż działka nr [...] nie posiada prawnie zapewnionego niezabudowania do odległości, jaką w myśl przepisów obowiązujących należy zachować pomiędzy budynkami. Prawne zapewnienie niezabudowania sąsiedniej działki do odległości, jaką w myśl przepisów obowiązujących należy zachować pomiędzy budynkami, powinno wynikać ze stosunku cywilnoprawnego, który jest skuteczny wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości. Prawne zapewnienie niezabudowania powinno gwarantować niezabudowanie sąsiedniej działki także w przypadku przeniesienia jej własności na inny podmiot (zob. wyrok NSA z 21.04.2020 r., II OSK 964/16). W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Jak wynika z treści KW nr ZA 1 B/00092493/3 działka nr [...] nie jest obciążona żadnymi roszczeniami. Dlatego też twierdzenia E. W., że przedmiotowe otwory okienne istniały od początku legalnie wybudowanego budynku mieszkalnego, należy uznać za niewiarygodne.

LWINB nie zgodził ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że wykonanie otworu w ścianie nośnej budynku stanowi remont wymagający dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych roboty budowlane polegające na wykonaniu nowych, jak również zamurowaniu bądź zmianie wymiarów istniejących, otworów okiennych lub drzwiowych znajdujących się w ścianie zewnętrznej budynku, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, mieszczą się w definicji przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r., II OSK 1738/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2020 r., II SA/Wr 717/19). Zgodnie art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a/ znowelizowanego Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany.

Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie ten przepis nie znajduje zastosowania, gdyż wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanej w odległości 3,0 m od granicy działki zwiększa obszar oddziaływania obiektu poza działkę oraz narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).

Z kolei art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a/ znowelizowanego Prawa budowlanego stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Z treści wyżej cytowanych przepisów wynika, że wykonanie przedmiotowych otworów okiennych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

LWINB podniósł, że w rozpatrywanej sprawie zostały wykonane roboty budowlane polegające na wykuciu nowych otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego. Zakres wykonanych robót budowlanych nie był zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę według stanu prawnego obowiązującego w dacie wykonania przedmiotowych otworów okiennych, tj. w 2019 r. (art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego).

Według organu, w rozpatrywanej sprawie zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 znowelizowanego Prawa budowlanego, tj. roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz w sposób odbiegający od warunków określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ściana z otworami okiennymi usytuowana jest bowiem w odległości około 2,3 m od granicy z działką sąsiednią nr [...].

Organ wyjaśnił, że wobec powyższego uzasadnione było nakazanie inwestorom wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu materiałem niepalnym dwóch otworów okiennych znajdujących się na parterze budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Sprawa jednego otworu okiennego znajdującego w poziomie poddasza budynku mieszkalnego zostanie rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu.

Z uwagi na zbyt krótki termin wykonania obowiązku określony w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy ustalił nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 sierpnia 2022 r.

Skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Lublinie wnieśli K. A. i M. A., zarzucając:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
2. 1) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się:
3. a) odmówieniem wiarygodności zeznaniom właściciela nieruchomości E. W. oraz inwestorów w zakresie dotyczącym uprzedniego istnienia otworów okiennych na parterze budynku objętego postępowaniem do ok. 1967 r.;
4. b) uznaniem za wiarygodne zeznań świadków S. R., A. D. i G. B. w zakresie dotyczącym stanu budynku objętego postępowaniem, w tym rzekomego nieistnienia otworów okiennych na parterze budynku do ok. 1967 r., podczas gdy:
5. - świadkowie A. D. i G. B. nie posiadały wiedzy na temat wyglądu budynku w latach 50. i 60. XX w., lecz dopiero od 2015 i 1992 roku, co wyklucza czynienie na podstawie zeznań tych świadków ustaleń faktycznych, a w konsekwencji uznania za niewiarygodne zeznań inwestorów oraz właściciela nieruchomości;
6. - świadek S. R. (urodzony w 1962 r.) w momencie zamurowania okien na parterze budynku objętego postępowaniem (ok. 1967 r.) miał zaledwie 5 lat, co wyklucza czynienie na podstawie zeznań tego świadka ustaleń faktycznych dotyczących wyglądu budynku w latach 50. i 60. XX wieku, a w konsekwencji uznania za niewiarygodne zeznań inwestorów oraz właściciela nieruchomości;
7. c) uznaniem za sprzeczny z zasadami logiki faktu możliwego niespostrzeżenia przez świadków pęknięć, zarysowań i ubytków w elewacji budynku w miejscach zamurowanych uprzednio otworów okiennych, a to z uwagi na wskazaną przez organ nietrwałość tego rodzaju prac oraz wpływ osiadania budynku na stan tynku w miejscach zamurowanych otworów okiennych, podczas gdy organ nie zgromadził jakiegokolwiek materiału porównawczego umożliwiającego dokonanie własnych ocen co do stanu budynku przed i po ponownym wybiciu otworów okiennych w 2019 r.;
8. 2) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i poczynienie przez organ własnych ustaleń i ocen dotyczących domniemanego, prognozowanego przez organ wyglądu ściany budynku przy zastosowaniu sposobu zamurowania otworów okiennych w 1967 r., podczas gdy ocena stanu technicznego budynku wymagałaby zasięgnięcia wiadomości specjalnych, tj. przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego;
9. 3) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wszelkich istniejących wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżących, pomimo iż wątpliwości tych nie zdołano usunąć nawet po dwukrotnym przeprowadzeniu postępowania w sprawie;
10. 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się do przywołanych uprzednio przez skarżących przepisów, w szczególności art. 277 ust. 2 oraz 278 ust. 1 lit. b/ rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej (przepisy te dopuszczały wprost możliwość posadowienia w budynku otworów okiennych w odległości mniejszej aniżeli 4 m od granicy z działką sąsiednią);
11. 5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta winna zostać uchylona, a postępowanie administracyjne w sprawie umorzone;
12. II. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyklucza możliwość przyjęcia, że inwestorzy wykonali roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju z dnia 29 grudnia 2021 r., o umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem sporu jest legalność usytuowania dwóch otworów okiennych w parterze ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w M. N., posadowionej od strony działki nr [...] i w konsekwencji powyższego – legalność nakazania skarżącym M. A. i K. A. zamurowania tych otworów materiałem niepalnym w terminie do 31 sierpnia 2022 r.

Nie ulega wątpliwości, że sporne otwory okienne zostały wykonane w 2019 r., z tym, że organy, uznając za wiarygodne zeznania sąsiadów inwestorów, wynik oględzin budynku oraz dokumentację zdjęciową, przyjęły, że otwory te powstały w miejscu, w którym nigdy przedtem ich nie było. Z kolei według inwestorów: M. A. i K. A. oraz właścicielki działki nr [...] E. W., otwory okienne w parterze ściany budynku usytuowanej od strony działki [...], będącej współwłasnością A. i M. małżonków M., zostały wykonane w dacie budowy budynku pod koniec lat 50. XX w. na podstawie pozwolenia na budowę, z tym, że około 1967 r. zostały zamurowane i w 2019 r. ponownie wybite w tych samych miejscach oraz z zachowaniem poprzednich wymiarów.

Należy w tym miejscu dodać, że mimo podjęcia przez organ pierwszej instancji wszelkich niezbędnych czynności dowodowych, nie odnaleziono dokumentacji związanej z budową przedmiotowego budynku, w tym pozwolenia na jego budowę.

Organy skoncentrowały się w ramach postępowania wyjaśniającego na ustaleniu, czy sporne otwory okienne powstały po raz pierwszy w ścianie budynku w roku 2019, czy zostały odtworzone w miejscu, w którym zostały wykonane pierwotnie pod koniec lat 50. XX w. Tymczasem zarówno w pierwszym, jak i w drugim przypadku usytuowanie tych otworów w ścianie znajdującej się 2,3 m od granicy sąsiedniej działki należy uznać za niezgodne z prawem.

W ocenie Sądu, ustalenie przez organy, że sporne otwory okienne zostały zrealizowane pierwotnie w 2019 r., jest w pełni prawidłowe. Zeznania bezstronnych świadków, które stały się podstawą tych ustaleń, są wzajemnie zgodne, racjonalne i spójne. Wbrew twierdzeniu skarżących, świadkowie ci zeznali, że nie dostrzegli żadnego śladu po zamurowanych otworach okiennych w ścianie budynku, a istnienie takich śladów jest zjawiskiem, którego dostrzeżenie nie wymaga specjalistycznej wiedzy czy profesjonalnego doświadczenia biegłego.

Zarzuty skargi kwestionujące wartość dowodową zeznań świadków koncentrują się na tym, że osoby te z uwagi na swój wiek nie mogli być bezpośrednio świadkami istnienia otworów okiennych, które zamurowane zostały około 1967 r.

Jednakże zeznania świadków mogą dotyczyć także okoliczności zaistniałych później, które pośrednio wskazują na brak istnienia otworów okiennych w ścianie budynku, o których świadkowie zeznawali takich jak popękania, czy przebarwienia ściany, w miejscu w którym według twierdzeń skarżących miały znajdować się pierwotnie okna.

Zeznania świadków są tu w pełni ze sobą zgodne, wzajemnie się uzupełniając i potwierdzając. Trafnie więc organy uznały te zeznania za wiarygodne, zaś dokonana przez organy w tym zakresie ocena materiału dowodowego nie budzi wątpliwości.

Istotne rozbieżności zaistniały natomiast pomiędzy treścią twierdzeń E. W. oraz skarżących: K. A. i M. A.. Podczas rozprawy w dniu 9 lutego 2021 r. skarżący zeznał: "widziałem dokumentację budowlaną tego budynku, dlatego wiem, że został wybudowany w latach 50. XX w. na pozwolenie. Dokumenty te posiada teściowa" (k. 67 akt adm.). Podobnie zeznała M. A. twierdząc, że widziała pozwolenia na budowę, choć nie wie czy mama ten dokument jeszcze ma (k.65 akt adm.)

Takie zeznania skarżących, z których wynika, że E. W. posiadała lub posiada dokumentację budowlaną przedmiotowego budynku pozostają w oczywistej i jednoznacznej sprzeczności z twierdzeniami samej E. W..

E. W. w piśmie z 2 marca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do złożenia dokumentacji budowalnej, wyjaśniła: "od momentu nabycia nieruchomości (w drodze darowizny) w 2009 r., jak i nigdy wcześniej, nie przekazano mi jakichkolwiek dokumentów związanych z budową. Podjęte przeze mnie próby odnalezienia dokumentacji okazały się bezskuteczne", "nie dysponuję żadną dokumentacją budowlaną" (k. 79 akt adm.).

Te twierdzenia i zeznania E. W. oraz skarżących: K. A. i M. A. są ze sobą sprzeczne i wzajemnie się wykluczają. Trafnie więc zostały one uznane za niewiarygodne.

Sąd podziela zatem ocenę materiału dowodowego dokonaną w sprawie przez organy i wyprowadzone z tego materiału stanowisko organów, że sporne otwory okienne zostały wykonane w 2019 r. w miejscach, w których nigdy wcześniej nie istniały.

Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu prawidłowość zakwalifikowania przez organ odwoławczy robót budowlanych polegających na wykuciu otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku jako przebudowy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, której wykonanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie, w myśl art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a/ znowelizowanego Prawa budowlanego, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych wymaga zgłoszenia, ale pod warunkiem, że roboty te nie prowadzą do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Nie ma podstaw do zastosowania tej normy w rozpoznawanej sprawie właśnie z uwagi na to, że wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego usytuowanej w odległości 2,3 m od granicy działki zwiększa obszar oddziaływania obiektu poza działkę.

Ze względu na tak bliską podległość od granicy z działką sąsiednią usytuowanie spornych otworów okiennych narusza również dyspozycję § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przebudowa przegród zewnętrznych budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, została wprost wyłączona przez ustawodawcę spod dyspozycji art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a/ znowelizowanego Prawa budowlanego, który zawiera zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie budynków.

Wykonanie otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w roku 2019 stanowiło zatem przebudowę przegrody zewnętrznej tego budynku, objętą obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której skarżący nie uzyskali (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do nakazania inwestorom likwidacji tych otworów w związku z tym, że z uwagi na odległość ściany, w której wykonano te otwory, od granicy z działką sąsiednią, ich zachowanie naruszałoby normy zawarte w § 12 powołanego ostatnio rozporządzenia (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

W świetle wyżej przedstawionego stanu faktycznego, uznanego przez Sąd za ustalony prawidłowo, nakazanie skarżącym jako inwestorom zamurowania tych otworów jest zgodne z prawem.

Na marginesie należy dodać, że to samo rozstrzygnięcie zapadłoby również wówczas, gdyby przyjąć – tak jak twierdzą skarżący – że przedmiotowe otwory okienne powstały pod koniec lat 50. XX w. Takie założenie wymaga w pierwszej kolejności wskazania, że usytuowanie tych otworów powinno być udokumentowane stosownym pozwoleniem na budowę i odzwierciedlone w zatwierdzonej dokumentacji projektowej. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego wzywa inwestora (właściciela) budynku przedstawienia tej dokumentacji. Problem polega na tym, że ten prosty schemat postępowania znajdzie zastosowanie w sytuacji "modelowej", wówczas, gdy przebudowę budynku zrealizowano współcześnie i można oczekiwać od inwestora, właściciela czy zarządcy obiektu, że okaże stosowną dokumentację dotyczącą obiektu, którą zgodnie z obowiązującym prawem ma obowiązek przechowywać (art. 46 i art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego).

W niniejszej sprawie taki prosty schemat nie mógłby mieć zastosowania, ponieważ, według twierdzenia skarżących, budowa przedmiotowego budynku obejmująca również wykonanie spornych otworów okiennych, miała miejsce kilkadziesiąt lat temu, a zatem w okresie, w którym prawo nie wymagało ani od właściciela budynku, ani od organów administracji, przechowywania dokumentacji związanej z tym budynkiem. W tym przypadku organy nadzoru budowlanego, jeżeli ujawnią fakt wykonania robót budowlanych, które wymagały pozwolenia, nie powinny z góry zakładać, że roboty te zostały wykonane samowolnie. W takiej sytuacji należy prowadzić możliwie wnikliwe postępowanie w celu ustalenia, czy na roboty objęte postępowaniem udzielono w przeszłości pozwolenia, a jeżeli ustalić tego nie sposób, należy przynajmniej zweryfikować, czy te roboty można było zrealizować legalnie w świetle prawa materialnego obowiązującego w dacie ich wykonania lub na przestrzeni czasu, gdy orientacyjnie mogły być wykonane.

Taki swoisty "test" może zakończyć się negatywnie dla właściciela obiektu budowlanego wówczas, gdy organy nadzoru budowlanego wykażą, że przez okres, gdy hipotetycznie sporne roboty budowlane mogły zostać wykonane, nie mogły być one uznane za legalne w świetle wówczas obowiązujących przepisów prawa. To ostanie opiera się na założeniu, że nie można, z korzyścią dla właściciela obiektu budowlanego, przyjmować domniemania zrealizowania robót budowlanych na podstawie pozwolenia, jeżeli już z samego prawa wynika, że weryfikowane roboty obiektywnie nie mogły zostać wykonane legalnie.

W rozpoznawanej sprawie sporne otwory okienne nie mogłyby być zrealizowane zgodnie z przepisami prawa aktualnymi w dacie wzniesienia budynku mieszkalnego, tj. pod koniec lat 50. XX w. w okresie obowiązywania rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Akt ten zawierał precyzyjne uregulowania dotyczące sytuowania budynków ścianami z otworami okiennymi względem granicy z działką sąsiednią. W myśl art. 277 ust. 1 rozporządzenia, nowe budynki powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej niżej podanych odległości od granic sąsiadów:

1. a) budynki nieogniotrwałe - 6 metrów,
2. b) budynki ogniotrwałe, posiadające od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi, - 4 metrów,
3. c) budynki ogniotrwałe, nie posiadające od strony granicy otworów, wspomnianych w pkt b), - 3 metrów.

Przy czym, stosownie do ust. 2, przepisy ust. 1 nie będą stosowane w wypadkach, gdy jest prawnie zapewnione niezabudowanie przyległej działki do odległości wymaganych dla poszczególnych rodzajów budynków w myśl art. 279 i 280.

Ściana ze spornymi otworami okiennymi jest usytuowana w odległości 2,3 m od granicy z działką sąsiednią, stąd norma odległościowa z art. 277 ust. 1 lit. b/ rozporządzenia (4 m) nie jest spełniona. W sprawie nie ma również podstaw do zastosowania wyjątku od tej normy określonego w art. 277 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ nie zapewniono skutecznej – wobec każdego właściciela działki nr [...] – gwarancji jej niezabudowywania (w zakresie, w jakim jest to wymagane, aby otwory okienne mogły istnieć w warunkach nie naruszających art. 279 i art. 280 rozporządzenia).

W sprawie nie ma zastosowania również art. 278 rozporządzenia, dotyczący tych sytuacji, w których z uwagi na "szczupłe rozmiary poszczególnych działek" nie można zachować odległości wymienionych w art. 277. Przepis ten stwarza bowiem w takich przypadkach możliwość odstąpienia od norm odległościowych określonych w art. 277, ale pod warunkiem, że budynek jest wznoszony "bezpośrednio przy granicy sąsiadów", nie zaś – jak w niniejszej sprawie – w odległości 2,3 m od tej granicy. Z tej przyczyny w sprawie nie może być również zastosowany § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 17 listopada 1950 r. w sprawie tymczasowych ulgowych przepisów budowlanych (Dz. U. Nr 53, poz. 487), który ponadto wymaga skutecznej – wobec każdego właściciela działki sąsiedniej – gwarancji jej niezabudowywania, której to gwarancji brakuje w niniejszej sprawie.

Zatem, nawet gdyby przyjąć, że realizacja spornych otworów okiennych miała miejsce pod koniec lat 50. XX w., to nie ulega wątpliwości, że w świetle obowiązujących wówczas przepisów była ona niezgodna z prawem, co wypełnia dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Niezależnie zatem od tego, czy sporne otwory okienne powstały pierwotnie w 2019 r., czy zostały odtworzone w miejsce otworów wykonanych pod koniec lat 50. XX w., organy zasadnie zastosowały reżim prawny określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, nakazując przywrócenie budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez likwidację tych otworów.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).