Uzasadnienie
Decyzją z 6 maja 2022 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołań Z. P. i J. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 10 marca 2022 r., nakazującej Z. P. rozbiórkę ogrodzenia o długości 39,25 mb usytuowanego na terenie działki nr ewid.[...] przy granicy z działką nr ewid.[...] w B., gm. B., tj. demontaż 20 prefabrykowanych betonowych słupków i demontaż prefabrykowanych płyt betonowych stanowiących wypełnienie 19 przęseł przedmiotowego ogrodzenia.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 10 września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (PINB) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działką nr ewid.[...] i działką nr ewid.[...] w miejscowości B., gmina B.. Następnie w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że na terenie działki nr ewid.[...] przy granicy z działką nr ewid.[...] w B. wykonano ogrodzenie z prefabrykatów betonowych (żelbetowe słupy i prefabrykowane płyty betonowe wsuwane pomiędzy ww. słupy) o wysokości 2,0 m. Ogrodzenie składa się z 19 przęseł o długości przęsła w osi 2,06 m. Każde przęsło składa się z 4 płyt betonowych o wysokości płyty 0,5 m każda. Obecny podczas oględzin inwestor przedmiotowych robót budowlanych - Z. P. oświadczył, iż ogrodzenie wykonał w lipcu 2021 r., a na jego realizację nie uzyskał żadnej zgody administracyjnej.
Jednocześnie organ ustalił na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Bełżyce uchwalonego uchwałą Nr LVI/371/2010 Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 8 kwietnia 2010 r., że działka nr ewid.[...] położona w obrębie geodezyjnym B. R. znajduje się na terenie oznaczonym MN1 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast zgodnie z § 23 pkt 5 lit. i oraz j uchwały na ww. terenach ustala się maksymalną wysokość ogrodzeń do 1,6 m oraz zakaz stosowania w ogrodzeniach betonowych elementów prefabrykowanych.
Mając powyższe ustalenia na uwadze PINB decyzją z 10 marca 2022 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał Z. P. rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia.
Jednobrzmiące odwołania od ww. decyzji wnieśli Z. P. oraz J. P. będący właścicielem przedmiotowej działki, podnosząc zarzuty naruszenie przepisów proceduralnych tj.: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 i 2 k.p.a. oraz przepisów materialnych tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.
Wskazując na powyższe wnieśli o umorzenie przedmiotowego postępowania ewentualne uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB.
Zdaniem odwołujących organ wadliwie uznał, że przedmiotowe ogrodzenie jest ogrodzeniem betonowym o którym mowa w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie wziął pod uwagę słusznego interesu odwołujących związanego z kosztami wykonania ogrodzenia oraz koniecznością zabezpieczenia sąsiednich nieruchomości przed wyjściem na nie posiadanego groźnego psa. Ponadto - ich zdaniem - organ uniemożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem rozstrzygnięcia.
Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie wskazaną na wstępie decyzją, stwierdził, że organ dokonał prawidłowych ustaleń oraz kwalifikacji prawnej przedmiotowego ogrodzenia.
W tym zakresie organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ogrodzenie działki już zabudowanej (jak w niniejszej sprawie) jest urządzeniem budowlanym związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami, co uzasadnia zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 51 Prawa budowlanego.
W przedmiotowej sprawie z uwagi na wysokość ogrodzenia nie było wymagane co prawda pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, jednakże jego wykonanie nastąpiło z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Bełżyce.
Zgodnie bowiem z § 23 pkt 5 lit. i) i j) obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Bełżyce, dla terenu MN1 - teren zabudowy mieszkaniowej, ustala się maksymalną wysokość ogrodzeń do 1,6 m oraz zakazuje się stosowania w ogrodzeniach betonowych elementów prefabrykowanych. W związku z powyższym nie ma możliwości skrócenia spornego prefabrykowanego ogrodzenia o wysokości 2,0 m, o co wnoszą odwołujący. Wykluczona zatem jest możliwość doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami w sposób inny, niż poprzez nakazanie jego całkowitej rozbiórki. W sytuacji bowiem gdy obiekt budowlany lub urządzenie budowlane narusza obowiązujące regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co ma miejsce w niniejszej sprawie, ustawodawca nie pozostawił organom wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do nakazania rozbiórki, a tym samym, wykluczył możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej obiektu lub urządzenia budowlanego.
Dodatkowo wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego są wyspecjalizowanymi organami państwowymi powołanymi do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego. Posiadają zatem specjalistyczną wiedzę w dziedzinie budownictwa, która pozwala na stwierdzenie, czy dany wyrób jest prefabrykatem, czy też nie. Z takich natomiast elementów bez wątpienia wykonane jest przedmiotowe ogrodzenie.
Jego zdaniem, słusznie również organ pierwszej instancji adresatem nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia uczynił Z. P., gdyż z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sposób bezsporny wynika, iż jest on inwestorem ww. ogrodzenia.
Jednocześnie organ podniósł, że na ocenę zgodności decyzji z przepisami prawa nie mają również wpływu względy celowości ani słuszności, czy też poczucie krzywdy odwołujących. Przepisy Prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi administracji możliwości uznaniowego podejścia do każdego przypadku
Podsumowując stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu ani innych przepisów wskazanych w skardze, tj. art. 7 k.p.a., art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji ustaleń faktycznych dokonał w tej sprawie zgodnie z tymi regułami, przeprowadzając postępowanie z ich poszanowaniem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. P. powtarzając w znacznej części zarzuty odwołania wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji ewentualnie umorzenie postępowania oraz zwrot kosztów postępowania.
W dalszym ciągu - jego zdaniem - organy błędnie przyjęły, że inwestor w dacie wykonania ogrodzenia naruszył przepisy prawa miejscowego, w sytuacji, gdy istniejące ogrodzenie położone jest wyłącznie na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, a nie w granicy działki, ponadto ogrodzenie inwestora nie spełnia przesłanek ogrodzeń wyłączonych do realizacji przez m.p.z.p.
Dodatkowo podniósł, że organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i równego traktowania oraz zasadę rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, podczas gdy inwestor przed wykonaniem ogrodzenia był z wizytą w siedzibie PINB, gdzie wprowadzono go w błąd co do możliwości wzniesienia ogrodzenia na jego działce.
Dalej wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie położone jest na nieruchomości stanowiącej jego własność, a nie w granicy działki. Nie stwarza ono zagrożenia dla ludzi i zwierząt, a ponadto nie ogranicza widoczności, ani też nie utrudnia ruchu drogowego, albowiem nie jest postawione przy drodze publicznej. Celem jego wybudowanie było zachowanie warunków prywatności, szczególnie dla skarżącego. Skarżący jest notorycznie podglądany i obserwowany przez sąsiadów, przez co czuje się bardzo skrępowany. Nie może normalnie funkcjonować i odpoczywać na działce.
Nadto przedmiotowe ogrodzenie jest ogrodzeniem betonowym dopuszczonym przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 marca 2000 r. sygn. akt P10/99 wskazał, że zakaz stawiania ogrodzeń w formie jednolitego muru stanowi ograniczenie prawa własności przysługującego właścicielowi obiektu budowlanego. W ocenie Trybunału wszelkie ograniczenia prawa własności stanowią materię ustawową, a zatem - tak jak w niniejszej sprawie - wprowadzenie takiego ograniczenia w uchwale w sprawie m.p.z.p., bez jakiegokolwiek oparcia w materialno-prawnym unormowaniu ustawowym, narusza nakaz ustawowego normowania ograniczeń praw i wolności, a w szczególności prawa własności.
Podkreślił również, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Dlatego też organ powinien wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
Wątpliwości natomiast w dalszym ciągu stanowi opis istniejącego ogrodzenia i zakwalifikowanie go jako ogrodzenia z prefabrykatów w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego jest ogrodzeniem stricte betonowym, tym bardziej, że m.p.z.p. sankcjonuje wyłącznie zakaz stosowania w ogrodzeniach betonowych elementów prefabrykowanych (§ 23 pkt 5 lit. j m.p.z.p.), nie wskazując zresztą jakich to elementów, natomiast nie wyłącza możliwości stawiania ogrodzeń betonowych. Ponadto plan wskazuje też na wysokość 1,6 m, co skutkowałoby tym, że skarżący ewentualnie powinien dostosować istniejące ogrodzenie w zakresie jego wysokości jedynie do wymaganej planem wysokości (§ 23 pkt 5 lit. i m.p.z.p.).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Na rozprawie sądowej w dniu 14 lutego 2023 r. skarżący poparł skargę oraz wniósł o dopuszczenie dowodu z uchwały Nr LXII/782/2023 Rady Miejskiej w Bełżycach z 1 lutego 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bełżyce na okoliczność skreślenia w uchwale Nr LVI/371/2010 Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 8 kwietnia 2010 r. zapisów § 23 pkt 5 lit. i oraz j, a tym samym odpadnięcia podstawy materialnoprawnej wydania zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe wniósł dodatkowo o umorzenie postępowania.
Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 529, zwanej dalej P.p.s.a) Sąd postanowił dopuścić dowód z wyżej wymienionego dokumentu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić.
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu i na podstawie wszelkich dostępnych mu dowodów.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą skarżącemu rozbiórkę ogrodzenia o długości 39,25 mb usytuowanego na terenie działki nr ewid.[...] przy granicy z działką nr ewid.[...] w B..
U podstaw powyższych rozstrzygnięć legło stwierdzenie organów, że sporne ogrodzenia narusza zapisy obowiązującego dla tego tereny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia tej kwestii należy stanowczo podkreślić, że w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób dokładny postępowanie, zgromadziły wyczerpujący materiał dowodowy w świetle, którego prawidłowo ustaliły stan faktyczny.
Bezspornym w sprawie pozostaje fakt wybudowania spornego ogrodzenia o opisanych w decyzjach parametrach i lokalizacji. Oczywiste jest również, że przedmiotowe ogrodzenie z uwagi na jego lokalizację oraz wysokość nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia zamiaru jego wykonania, co nie oznaczało jednak braku podstaw do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Wskazać bowiem należy, że nawet w przypadku, gdy dany obiekt nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego, nie wyklucza to ingerencji organów nadzoru budowlanego w sprawie prawidłowości ich wykonania i zgodności z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdzenie bowiem przez organ, że roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane w sposób odbiegający od ustaleń zawartych w przepisach uprawnia, a wręcz obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia interwencji.
Bezwzględną rację mają również organy uznając, że ogrodzenie to zostało wykonane z betonowych elementów prefabrykowanych.
Prawidłowo również organy uznały, że ogrodzenie działki już zabudowanej (jak w niniejszej sprawie) jest urządzeniem budowlanym związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), co uzasadnia zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 51 Prawa budowlanego.
Zgodzić się wreszcie należało z organami nadzoru, że posadowione pomiędzy działkami nr ewid.[...] i [...] ogrodzenie niezgodne jest z zapisami obowiązującego w dacie rozstrzygania przez organy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr LVI/371/2010 Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 8 kwietnia 2010 r. Zgodnie z § 23 pkt 5 lit. i oraz j tej uchwały zabrania się sytuowania ogrodzeń o wysokości przekraczającej 1,6 m oraz ogrodzeń z betonowych elementów prefabrykowanych.
Tym samym, skoro przedmiotowe ogrodzenie niezgodne jest z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przyjąć należało, że organy nadzoru budowlanego, w związku z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zasadnie wydały decyzję nakazującą rozbiórkę tego ogrodzenia. Słusznie przy tym organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu legalizacyjnym podstawę oceny zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. z daty przeprowadzenia postępowania naprawczego. Jak wynika bowiem z uzasadnienia uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, celem wprowadzenia przesłanki zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej, było zapewnienie ochrony dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny.
Generalną zasadą jest, iż przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej, to jest w dacie orzekania przez organ administracji.
Podnieść jednak należy, że w okresie prowadzonego przez Sądem postępowania stan prawny związany z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego uległ zmianie.
Jak wskazano wyżej, Sąd dopuścił do sprawy dowód w postaci uchwały Nr LXII/782/2023 Rady Miejskiej w Bełżycach z 1 lutego 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bełżyce, a to na wskazywaną przez skarżącego okoliczność usunięcia zapisów stanowiących podstawę wydania przedmiotowego nakazu rozbiórki ogrodzenia.
Jak wynika z § 1 ust. 2 pkt 3 przywołanej uchwały zmiany planu stanowiące treść niniejszej uchwały obejmują również ustalenia wprowadzające zmiany tekstowe dotyczące uchwał zmienianych w tych uchwały stanowiącej podstawę wydania przedmiotowego nakazu rozbiórki. Stosownie natomiast do treści § 22 pkt 1 uchwały do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Bełżyce uchwalonego uchwałą Nr LVI/371/2010 Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 8 kwietnia 2010 r. wprowadza się następujące zmiany: 1) w § 23 w pkt 5 skreśla się litery i) oraz j). Powyższe wskazuje zatem na odmienną niż dotychczas sytuację prawną związaną z możliwością wykonywania ogrodzeń takich jak w niniejszej sprawie. Mówiąc inaczej w przywołanym "nowym" stanie prawnym obowiązują inne regulacje prawne niż w dacie orzekania przez organy.
W tej sytuacji - zdaniem Sądu - zachodzi konieczność zbadania zgodności inwestycji z "nowym" planem miejscowym. Przemawia za tym fakt, że nakaz rozbiórki jest najdotkliwszą sankcją przewidzianą przepisami Prawa budowalnego, która w sposób najbardziej intensywny ingeruje w stan faktyczny na nieruchomości, albowiem w założeniu ma doprowadzić do stanu poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych. Truizmem jest stwierdzenie, że każdorazowo wiąże się to z unicestwieniem zakładanych korzyści oraz dokonanych nakładów finansowych, jak również generuje nowe koszty. Z tych względów decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego powinna być zawsze wydana, jako następstwo postępowania, w ramach którego dokonano wszystkich istotnych ustaleń, które nie pozostawiają żadnych wątpliwości, co do okoliczności w sprawie kluczowych, pozwalających potwierdzić słuszność przyjętego kierunku rozstrzygnięcia.
Jednocześnie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmowana jest przy tym jednolicie zasada oceny prawnej na korzyść inwestora, to jest przyjmowania wersji przepisów pozwalającej na legalizację (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1978/10 oraz uchwała NSA z 16.12.2013 r. sygn. II OPS 2/13).
W tych okolicznościach konieczność dokonania oceny przez organy nadzoru budowlanego zapisów uchwały z 1 lutego 2023 r., ma podstawowe znaczenie dla sposobu zakończenia prowadzonego postępowania, gdyż rzutuje wprost nie tylko na możliwość wydania decyzji o nakazie rozbiórki lecz zasadność prowadzenia samego postępowania.
Dodania przy tym wymaga, że Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie miał przy tym możliwości dokonania powyższej oceny samodzielnie, gdyż wykraczałoby to poza zakres sądowej kontroli, ograniczając stronom możliwość udziału w prowadzonym postępowaniu. Stąd wniosek o umorzenie postepowania nie mógł zostać uwzględniony.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (pkt 1 sentencji).
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zobowiązane będą do dokonania oceny, czy sporne ogrodzenie wobec przywołanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza obowiązujące obecnie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne uzasadniające dalsze prowadzenia postępowania naprawczego.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 złotych (pkt 2 sentencji wyroku).