Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 25 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu odwołania K. P. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zamość z 5 maja 2022 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 28 kwietnia 2022 r., skarżący zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – I. P. Decyzją z 5 maja 2022 r. Prezydenta Miasta Zamość odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na negatywną przesłankę wynikającą z faktu, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia.
W odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, że organ I instancji oparł rozstrzygnięcie na przepisie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej jako: u.ś.r.), który został uznany za niezgodny z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13.
Po rozpoznaniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 25 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu
I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium zakwestionowało oparcie rozstrzygnięcia na art. 17 ust. 1b u.ś.r., z uwagi na wskazany wyrok TK z 21 października 2014 r., którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.s.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Kolegium uznało jednak, że zachodzi przesłanka odmowy przyznania świadczenia wynikająca z zakresu opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący udziela pomocy niepełnosprawnej matce przy ubieraniu, dbaniu o higienę, wykupywaniu leków, kontaktach z lekarzami. Wykonuje też typowe czynności dla właściwego prowadzenia gospodarstwa domowego jak np. sprzątanie, robienie zakupów etc. W opiece nad matką pomaga siostra J. C. Oznacza to, że opieka nad niepełnosprawną jest sprawowana przez dwie osoby. Stan zdrowia niepełnosprawnej i zakres opieki jakiej wymaga, pozwala na podjęcie pracy zarobkowej przez stronę, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Według ustaleń organu, matka skarżącego potrzebuje jedynie pomocy, czyli nie wymaga czynności ściśle opiekuńczych. Organ zwrócił uwagę, że aby otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opieka musi mieć charakter stały, permanentny, osobisty, bezpośredni i długoterminowy oraz uniemożliwiać wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej.
Wspólne zamieszkiwanie osoby niepełnosprawnej i tej, która się nią opiekuje, nie jest jedynym warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ale za konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, przy czym konieczność rezygnacji z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie musi znaleźć potwierdzenie w sytuacji zdrowotnej osoby wymagającej opieki i jej potrzebach oraz w wymiarze i zakresie wykonywanych czynności opiekuńczych.
Według Kolegium w rozpoznawanej sprawie wymienione przesłanki nie występują, z uwagi na to, że opieka nie jest świadczona w sposób ściśle opiekuńczy, natomiast jej zakres jest jedynie pomocą w określonych czynnościach życiowych.
Nie zgadzając się z decyzją Kolegium K. P. złożył skargę, w której wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
(1) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez to, że pomimo przyznania, iż kryterium wieku nie może decydować o przyznaniu świadczeń, co było podstawą decyzji odmownej Prezydenta, podczas gdy w innych analogicznych przypadkach organ pierwszej instancji odmawiał przyznania świadczenia ze względu na to, że niepełnosprawność powstała po 25 roku życia, Kolegium orzekało na korzyść wnioskodawcy;
(2) art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 7 k.p.a., art. 2, art. 21 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez to, że Kolegium przy orzekaniu nie kierowało się ww. przepisami prawa a własną opinią o stanie zdrowia I. P., podjętą na podstawie wywiadu środowiskowego, czym praktycznie podważono orzeczenie lekarskie o niezdolności do samodzielnej egzystencji;
(3) art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przewlekłości postępowania, niewyznaczenie nowego terminu oraz brak pouczenia o prawie wniesienia ponaglenia.
W uzasadnieniu skarżący zakwestionował kompetencje organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego do oceny stanu zdrowia matki, wobec posiadanego przez nią orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może być przesłanka wyrażona art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od czasu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. m. in. wyroki NSA: z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19; wyroki WSA w Lublinie m. in.: z 28 grudnia 2022 r., II SA/Lu 682/22; z 6 grudnia 2022 r., II SA/Lu 603/22; z 5 lipca 2022 r., II SA/Lu 329/22).
Za negatywną przesłankę uzasadniająca odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium uznało zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką. Organ odwoławczy w istocie zakwestionował związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z pracy zarobkowej (prowadzenia własnej działalności gospodarczej) a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Ta kwestia wyznacza zatem istotę sporu w rozpoznawanej sprawie.
Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., P 27/07, opubl. OTK-A 2008/6/107). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zatem osobom, których brak aktywności zawodowej wynika bezpośrednio i wyłącznie z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Należy w tym miejscu podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie, istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem zatem uregulowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą.
Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie (por. wyrok NSA z 16 lutego 2023 r., I OSK 1822/22).
Nie ma zatem racji skarżący podważając kompetencje organów orzekających w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do oceny, czy w konkretnej sytuacji zakres wymaganej opieki nad osobą niepełnosprawną jest tego rodzaju, że wyklucza podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Nie jest to ocena stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej, której dokonuje w sposób wiążący organ orzekający w sprawie stopnia niepełnosprawności. Skoro jednak świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej aktywności zawodowej z uwagi na potrzebę opieki nad osobą niepełnosprawną, ocena tej fundamentalnej przesłanki przyznania świadczenia jest wręcz obowiązkiem organów orzekających w tych sprawach.
Ocena organów powinna bazować na całym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, przy czym najistotniejszym elementem tego materiału jest wywiad środowiskowy. Prawidłowo przeprowadzony wywiad środowiskowy powinien dawać właściwy obraz sytuacji i pozwolić organom ocenić, czy zakres sprawowanej nad osobą niepełnosprawną opieki jest tego rodzaju, że wymaga od opiekuna (wnioskującego o świadczenie) rezygnacji z aktywności zawodowej. Wagę wywiadu środowiskowego zwłaszcza w przypadkach niejednoznacznych podkreśla treść art. 23 ust. 4aa u.ś.r., w świetle którego jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Jak wskazano wyżej, Kolegium, bazując na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 8 czerwca 2022 r., do którego dołączono oświadczenie siostry skarżącego – córki niepełnosprawnej I. P., uznało, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z działalności zarobkowej (z prowadzenia działalności gospodarczej w kwietniu 2022 r.) a koniecznością sprawowania opieki nad matką, gdyż zakres sprawowanej opieki nie wymaga rezygnacji z aktywności zawodowej.
Sąd podziela oceną Kolegium uznając ją za prawidłową, opartą na prawidłowo i wszechstronnie ocenionym materiale faktycznym, nie naruszającą zasad postępowania dowodowego, w szczególności zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), czy swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).
Należy zauważyć, że choć ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji pojęcia "sprawowanie opieki", to jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu, musi ona mieć charakter stały i lub długoterminowy. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki całkowicie wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. przykładowo: wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20).
Z treści wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącego (w wieku 90 lat w dacie przeprowadzenia wywiadu) ma szereg problemów zdrowotnych, w tym problemy krążeniowe, z kręgosłupem, z biodrami, z pamięcią, ze wzrokiem, ma nadciśnienie tętnicze, hemoroidy, żylaki, przytępiony słuch, zawroty głowy, nietrzymanie moczu, częste zawroty głowy, powodujące upadki. Pomimo tych dolegliwości, zrozumiałych z uwagi na wiek, matka skarżącego nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, może pozostać sama w domu, samodzielnie spożywa posiłki, czesze się, wymaga pomocy przy codziennej toalecie.
Skarżący udziela matce pomocy matce przy ubieraniu, dbaniu o higienę, wykupywaniu leków, kontaktach z lekarzami. Wykonuje też typowe czynności dla właściwego prowadzenia gospodarstwa domowego jak np. sprzątanie, robienie zakupów etc. Skarżący zasadniczo nie wykonuje zatem czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z osobą niepełnosprawnej matki. Opieka nad matką ogranicza się głównie do pomocy przy higienie osobistej czy prowadzeniu gospodarstwa domowego, przy czym matka jest osobą chodzącą. Co nader istotne, w opiece nad matką pomaga siostra J. C., która jest wdową i osoba niepracującą (utrzymuje się z renty rodzinnej). Siostra pomaga zarówno w czynnościach opiekuńczych (kąpanie matki raz w tygodniu), jak i utrzymywaniu gospodarstwa domowego (sprzątanie, przygotowywanie posiłków).
Biorąc pod uwagę zakres czynności oraz w pełni naturalne wzajemne wspieranie się rodzeństwa przy opiece nad matką, należy w pełni zgodzić się z Kolegium, że zakres sprawowanej opieki pozwala na podjęcie pracy zarobkowej przez skarżącego, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Sytuacja skarżącego nie jest nadzwyczajna, wbrew argumentom podnoszonym w skardze – tysiące osób godzą aktywność zawodową ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny. Owszem, wymaga to wysiłku, dyscypliny, prawidłowej organizacji czynności, współpracy krewnych, ale jest to naturalna kolej rzeczy w prawidłowo funkcjonujących rodzinach.
Nie ma zatem bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją z aktywności zarobkowej przez skarżącego, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką.
Trzeba przy tym mieć na uwadze, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki, zwłaszcza nad niepełnosprawnym jej członkiem. Pomoc państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ewentualne zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie (por. przykładowo wyroki WSA w Krakowie z 10 października 2022 r., III SA/Kr 699/22; z 12 września 2022 r., III SA/Kr 335/22).
W ocenie Sądu nie można zatem zarzucić Kolegium ani naruszenia przepisów postępowania, w szczególności dokonania wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie, czy błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, ani naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro prawidłowe ustalenia doprowadziły do wniosku, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją z aktywności zarobkowej przez skarżącego, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką, nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co musiało skutkować wydaniem decyzji odmownej.
W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia zasady ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.), ani zasad legalizmu i praworządności art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 7 k.p.a., art. 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570, ze zm.). Kolegium wydało rozstrzygnięcie zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, dokonując prawidłowej ich interpretacji. Argument skarżącego, że "w innych analogicznych przypadkach [...] Kolegium orzekało na korzyść wnioskodawcy" jest absolutnie nieweryfikowalny.
Sąd kontroluje konkretną, zaskarżoną decyzję i nie może odnieść się do innych rozstrzygnięć, wydawanych w sprawach całkowicie innych osób. Ponadto każda sprawa ma charakter indywidualny, z uwagi na specyfikę postępowań w sprawach przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które wymagają dokonania oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) aktywności zawodowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, w odniesieniu do konkretnych, indywidualnych, niepowtarzalnych okoliczności danego przypadku (danej sprawy).
Zarzut naruszenia art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych jest niezrozumiały – przepis ten określa właściwość rzeczową kolegiów, nie sposób zrozumieć, na czym miało polegać naruszenie tego przepisu przez Kolegium w rozpoznawanej sprawie.
Jak wskazano wyżej, nie doszło również do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż Kolegium nie podważyło orzeczenia lekarza orzecznika ZUS o uznaniu matki skarżącego za niezdolną do samodzielnej egzystencji, ale dokonało koniecznej oceny, czy w konkretnej sytuacji zakres wymaganej opieki nad osobą niepełnosprawną jest tego rodzaju, że wyklucza podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Zarzut przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.) jest zasadny, tyle tylko, że nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Kolegium w dniu 15 czerwca 2022 r. Kolegium rozpoznało sprawę po 4 miesiącach, przy czym nie zawiadamiało skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Można jedynie przypuszczać, że tak długi okres rozpoznawania sprawy był spowodowany znacznym obciążeniem Kolegium, praktycznie uniemożliwiającym realizowanie ustawowego obowiązku załatwiania spraw w terminie, co jest okolicznością znaną Sądowi z urzędu. Okoliczności te miałyby znaczenie, gdyby przedmiotem skargi była bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie przyznania świadczenia, a fakt jej wydania po upływie terminu załatwienia sprawy nie ma żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia.
Nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259).