Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu zażalenia H. K. i P. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie wymierzenia H. K., P. K., P. K. kary z tytułu nielegalnego użytkowania części usługowej (parter i I piętro) segmentu mieszkalno-usługowego budynku na działkach nr ewid. [...] i [...] w Ł. przy ul. J.P. II [...] i [...] w wysokości 75 000 zł utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalno-usługowego nr [...] i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w segmencie usytuowanym na działce nr ewid. [...] i [...] oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku w zakresie segmentów usługowo-mieszkalnych usytuowanych na działkach nr nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...].
Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy (art. 55 pkt 1); zachodzą okoliczności, o których mowa wart. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 (art. 55 pkt 2); przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 pkt 3). W dniu [...] lipca 2009r. do PINB [...] wpłynął wniosek H. K., P. K. i P. K. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części usługowej (poziom parteru i I piętra) segmentu mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] i [...] w Ł., będącego częścią budynku mieszkalno-usługowego nr [...]. Tak więc przystąpienie do użytkowania części obiektu budowlanego miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (przypadek wynikający z art. 55 pkt 3)
Zgłoszona do użytkowania część obiektu o przeznaczeniu na cele usług - zgodnie z załącznikiem do ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - należy do kategorii XVII. W dniu [...] sierpnia 2009r. PINB w [...] wydał decyzję znak: [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie części usługowej (parter i I piętro) segmentu mieszkalno-usługowego, zrealizowanego na działce nr ewid. [...] i [...] w Ł., będącego częścią budynku mieszkalno- usługowego nr [...] i zobowiązującą inwestora do wykonania robót budowlanych związanych z wykończeniem części mieszkalnej segmentu w terminie do 31 grudnia 2010 r. i zgłoszenia ich zakończenia poprzez złożenie do PINB w Łęcznej stosownego zawiadomienia oraz zobowiązującą do skutecznego wygrodzenia użytkowanej części segmentu budynku od pozostającej w realizacji części zadania inwestycyjnego. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym ww. decyzja została uchylona w całości przez L WINB w [...] (decyzją z dnia [...] września 2009r., znak: [...]) i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H. K., P. K. i P. K. na ww. decyzję ostateczną (wyrok z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II S.A./Lu 733/09). Strony wniosły skargę kasacyjną od ww. wyroku, która nie została jeszcze rozpatrzona.
W trakcie oględzin dokonanych w dniu [...] lipca 2010 r. przez upoważnionych przedstawicieli PINB w [...] stwierdzono, iż część usługowa segmentu mieszkalno-usługowego budynku na działce nr ewid. [...] i [...] w Ł. użytkowana jest jako restauracja "A" D. P. s.c.
W dniu przeprowadzanych czynności dowodowych funkcjonował bar przyrządzający posiłki oraz sala konsumpcyjna na parterze i piętrze obiektu.
Ustalony stan faktyczny został potwierdzony przez H. K. i P. K. poprzez podpisanie protokołu oględzin bez uwag.
Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest obowiązkiem wynikającym z ustawy Prawo budowlane. Jednak warunkiem wymierzenia kary jest bezsporne stwierdzenie, na podstawie protokołu oględzin (kontroli), faktu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził fakt przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego była więc podstawa do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego (część usługowa zlokalizowana na parterze i I piętrze ww. obiektu) - zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 cyt. ustawy Prawo budowlane.
Przepis art. 57 ust. 7 ww. ustawy, stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia określa zasadę, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara stanowi w świetle cytowanych przepisów iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty wynosi 500 zł, zaś współczynnik kategorii obiektu i współczynnik wielkości obiektu określone są w załączniku do Prawa budowlanego.
W rozpoznawanym przypadku część usługowa należy do kategorii obiektu budowlanego - XVII (budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracja, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe), a kubatura przedmiotowej części usługowej jest mniejsza niż 2500m3 (co wynika z projektu budowlanego) Dla kategorii obiektu XVII według załącznika do ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 15,0, zaś współczynnik wielkości obiektu (w) dla kubatury: S 2500m3 - wynosi 1,0.
Wysokość kary zatem będzie wynosiła 10 x 500 x 15,0 x 1,0 = 75.000 zł (siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych).
W myśl reguł wynikających z obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, jak też zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym adresatem postanowienia wydanego w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane może być wyłącznie inwestor. Wprawdzie przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna w razie zaistnienia powołanych przesłanek. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora, bowiem to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy Prawo budowlane), bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 cyt. ustawy). Na inwestorze ciąży obowiązek właściwego nadzoru nad realizowaną inwestycją i niedopuszczenie do jego użytkowania przed dopełnieniem wszystkich wymaganych formalności.
W świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 499/06 brak jest jakichkolwiek podstaw aby uznać, iż adresatem aktu administracyjnego ustalającego i wymierzającego karę z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane można było uczynić inny podmiot niż inwestora. Pogląd powyższy znajduje także odzwierciedlenie w innych wyrokach sądowych, m.in. w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29.07.2010r., sygn. akt II SA/GL 231110, wyroku WSA w Białymstoku z dnia 22.06.2010r., sygn. akt II SA/Bk 539/09, wyroku WSA w Białymstoku z dnia 12.07.2007r., sygn. akt II SA/Bk 247/07, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20.08.2008r., sygn. akt II SA/GL 291108, czy też w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19.05.2008r., sygn. akt
II SA/Kr 209/08, lub wyroku WSA w Olsztynie z dnia 22.06.2010r., sygn. akt II SA/O 1130/10.
Inwestorami w niniejszej sprawie dotyczącej segmentu na działce nr ewid.
[...] i [...] w Ł., usytuowanego w budynku mieszkalno usługowym nr 5 są: H. K., P. K. i P. K. Wobec powyższego słuszne stało się wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu w stosunku do ww. osób.
Odnosząc się do kwestii poruszonych w zażaleniu organ wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2000r. zostało wydane pozwolenie na budowę (decyzja znak: [...]) budynku mieszkalno-usługowego nr [...] w Ł., jednak decyzja powyższa została wyeliminowana z obiegu prawnego, gdyż
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005r., znak: [...] stwierdził jej nieważność. Sytuacja powyższa powoduje, iż przedmiotowy segment usytuowany na działce nr ewid. [...] i [...] w Ł. był realizowany na podstawie wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru
Budowlanego w Ł. decyzji z dnia [...] grudnia 2006r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalno-usługowego nr [...] i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, sprostowanej postanowieniem z dnia [...] września 2009r., znak: [...]. Zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888) ustawa ta wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 24 lit. b w zakresie art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, który wchodzi w życie z dniem I stycznia 2005r. W rozpoznawanej sprawie budowa nie była zakończona w chwili wejścia ww. ustawy, gdyż powołaną wyżej decyzją PINB w Łęcznej z dnia [...] grudnia 2006r. zostało udzielone pozwolenie na wznowienie robót budowlanych Prawidłowość nałożenia kary w stosunku do omawianej części obiektu potwierdza także stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1182/09.
Fakt wynajęcia części segmentu i podjęcie przez najemców działalności usługowej nie ma znaczenia dla sprawy. Zagadnienia ewentualnych odszkodowań mogą być przedmiotem postępowań przed sądami powszechnymi z powództwa cywilnego.
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli H. K., P. K., P. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – naruszenie art. 7, 77 kpa, 8 kpa, art. 54, 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podnoszą, iż istnieje konflikt z najemcami spornego obiektu i obiekt en użytkowany jest przez najemców. Ponadto podnieśli, że obiekt spełnia warunki dopuszczenia do użytkowania.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części usługowej (parter i I piętro) segmentu mieszkalno-usługowego budynku na działkach nr ewid. [...]i [...] w Łęcznej przy ul. J. P. II [...] i [...] w wysokości 75 000 zł.
Na wstępie wskazać należy, że decyzja Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego Nr [...] w Ł. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] lipca 2005 r. stwierdzającą jej nieważność.
Podzielić należy stanowisko organów, że powyższa sytuacja powodowała, że segment usytuowany na działce nr ewid. [...] i [...] w Ł. był realizowany na podstawie wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. PINB [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalno-usługowego nr [...] i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych sprostowanej postanowieniem z dnia [...] września 2009 r.
Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. 2004 Nr 93, poz. 888) ustawa ta wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia z wyjątkiem art. 1 pkt 24 lit. b w zakresie art. 57 ust. 7 w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 stycznia 2005 r.).
W stanie faktycznym sprawy budowa nie była zakończona w chwili wejścia ww. ustawy, gdyż powołaną wyżej decyzją PJNB [...] z [...] grudnia 2006 r. udzielone zostało pozwolenie na wznowienie robót budowlanych.
Trafne jest więc stanowisko organów administracji, że przedmiotowa inwestycja była realizowana na podstawie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego (zamiennego) wydawanej w tejże sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2006 r. Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie okoliczność samowolnego przystąpienia do użytkowania spornego obiektu.
Jak wynika z akt sprawy decyzja organu I instancji z [...]s ierpnia 2009 r. ([...]) w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części usługowej (poziom parteru i I piętro) segmentu mieszkalno-usługowego została przez LINB uchylona w całości i przekazana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]do ponownego rozpoznania.
Skarga inwestorów na powyższą decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., a wyrokiem z dnia 17 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w tym zakresie.
Strony w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowały ustaleń organów dotyczących użytkowania spornego obiektu (kontrola z 14 lipca 2010 r.).
Wprawdzie ustawa – Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Jednak w świetle pozostałych przepisów prawa budowlanego (por. art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 i art. 71a ustawy) przyjąć można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym, przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawą nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części.
Także w orzecznictwie sądów administracyjnych często wskazuje się, że pojęcie "użytkowanie obiektu budowlanego" należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (wyrok NSA z 27.02.2007 r. sygn. akt II OSK 383/06).
Wbrew zarzutom skargi, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie – jedynie inwestor może być adresatem decyzji, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Wynikająca z niego norma prawna ustala konsekwencje prawne zaniechania obowiązku wynikającego z przepisu art. 54 lub 55 cyt. ustawy. Mogą być one egzekwowane wyłącznie od podmiotu zobowiązanego do uczynienia zadość temu obowiązkowi. W niniejszej sprawie jest nim jako adresat decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor, nie zaś użytkownik lokalu.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzenia kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawa, że ocena stosunku sprawy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu, rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa.
Wskazując na powyższe względy szczególnie w aspekcie funkcji kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku jaką jest zobligowanie inwestora do podjęcia czynności w celu skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. Wymierzenie kary jest obowiązkowe w każdym przypadku, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.
Stwierdzając zatem stan faktyczny objęty hipotezą cyt. wyżej art. 57 ust. 7 prawa budowlanego organ administracji nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary jest to bowiem kara administracyjna niezależna od stopnia zawinienia nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu.
Fakt wynajęcia części segmentu (umowa z dnia 13.06.2009 r. – a więc przed decyzją organów nadzoru budowlanego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie) i podjęcie przez najemców działalności usługowej nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Zagadnienia ewentualnych odszkodowań mogą być przedmiotem postępowań przed sądem powszechnym z powództwa cywilnego.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.