Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 64c § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) w związku z art. 28 k.p.a. po rozpoznaniu sprzeciwu [...] S.A. z/s w K.-J.:
- 1) uchyliło w całości własną decyzję z [...] r., znak [...], uchylającą decyzję Starosty Ł. z [...] r., znak: [...] w przedmiocie trwałego wyłączenia z użytkowania rolniczego części gruntu rolnego położonego w miejscowości W., gmina Ł., oznaczonego jako działka nr [...] z przeznaczeniem pod inwestycję polegającą na budowie słupa linii elektroenergetycznej 400 kV C.-L. Systemowa i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;
- 2) umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania od decyzji Starosty Ł. z [...] r., znak: [...]
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] r. znak: [...] Starosta Ł. orzekł o trwałym wyłączeniu z użytkowania rolniczego części gruntu rolnego położonego w miejscowości W., oznaczonego jako działka nr [...] z przeznaczeniem pod planowaną inwestycję polegającą na budowie słupa linii elektroenergetycznej 400 kV C.-L. Systemowa.
Od tej decyzji odwołanie wnieśli M. A., W. A. i A. A..
Decyzją z [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
[...] S.A. z/s w K. - J. wniosła sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo braku przesłanek zastosowania powołanego przepisu. Jednocześnie spółka wskazała, że z uwagi na to, że żaden z odwołujących się nie posiada obecnie tytułu prawnego do objętej postępowaniem nieruchomości, nie ma również legitymacji do wniesienia odwołania, co obliguje organ odwoławczy do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium, przytaczając treść art. 28 k.p.a., wyjaśniło, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na trwałe wyłącznie działki nr [...] z użytkowania rolniczego skierowana została do wnioskodawcy postępowania — spółki [...] S.A. oraz M. A., W. A. i A. A.. Odwołanie od decyzji wnieśli M. A. oraz W. i A. A.. Z akt sprawy wynika jednak, że W. i A. małżonkowie A. w dniu 13 listopada 2019 r. przenieśli w drodze darowizny własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz M. A. (dowód: akt notarialny [...]). W dacie wydania decyzji nie byli już zatem właścicielami tej nieruchomości.
Z kolei M. A. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania skarżonej decyzji, lecz nie był już jej właścicielem w dacie doręczenia decyzji, tj. w dniu [...] r., bowiem aktem notarialnym z dnia [...] r., [...] przeniósł jej własność w drodze darowizny na rzecz S. G..
Powyższe, zdaniem organu, oznacza, że w dacie doręczenia przedmiotowej decyzji tym podmiotom (będącym byłymi właścicielami nieruchomości), uznanym przez organ za strony postępowania, nie przysługiwał taki przymiot (brak interesu prawnego), co oznacza, że osoby te nie posiadały legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od wydanego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia przy tym dla oceny przymiotu strony w niniejszym postępowaniu i możliwości wniesienia odwołania pozostaje doręczenie skarżącym przedmiotowej decyzji. Kolegium podkreśliło, że wskazanie adresatów decyzji i doręczenie im aktu administracyjnego nie czyni z nich automatycznie stron postępowania.
Skarżący, nie będąc już właścicielami przedmiotowej nieruchomości, mimo doręczenia im decyzji, nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie mogą oni bowiem wskazać przepisu prawa materialnego, który mógłby obecnie stanowić podstawę do sformułowania takiego interesu (zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie dotyczy należącej do nich nieruchomości). Nie byli oni zatem uprawnieni do wniesienia odwołania.
Organ odwoławczy podkreślił, że z mocy art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zasadę następstwa prawnego należy odnieść także do przypadku zbycia prawa w toku postępowania międzyinstancyjnego. W konsekwencji zbywca prawa (w tym przypadku nieruchomości) traci uprawnienia strony w takim postępowaniu na rzecz nabywcy. Nie może on zatem skorzystać z przysługującego stronie prawa zaskarżenia decyzji do organu wyższego stopnia. Uprawnienie to nabywa natomiast następca prawny (w tym przypadku nabywca nieruchomości). Jeżeli zaś następca prawny możliwości takiej został pozbawiony, nie pozostaje on bez ochrony prawnej. Będzie mógł bowiem skorzystać z instytucji wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Kolegium postanowiło uchylić w trybie samokontroli decyzję własną z dnia 23 lipca 2020 r. i umorzyć postępowanie odwoławcze.
Skargę na decyzję Kolegium wnieśli: A. A., W. A. i M. A., zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, które skutkuje utrzymaniem w mocy decyzji z 30 marca 2020 r. adresowanej do osób nie będących stronami w sprawie.
W związku z powyższym skarżący zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu zarzutów podnieśli, że [...] r. Starosta Ł. wydał trzy decyzje, w których orzekł o zezwoleniu [...] S.A. z siedzibą w K.-J. na trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu rolnego - działki nr [...] w miejscowości W., ustalając jednocześnie wysokość opłaty z tego tytułu. Decyzje te adresowane były do skarżących. Przy ich wydaniu organ pierwszej instancji zignorował fakt, że od 13 listopada 2019 r. dwie z trzech osób: tj. A. i W. małżeństwo A. nie byli już właścicielami działki nr [...]. W tej sytuacji brak było podstaw prawnych i faktycznych do traktowania ich jako stron postępowania oraz do wydania wobec tych osób decyzji w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65), a które to winny poprzedzić wydanie decyzji z [...] r. W stosunku zaś do M. A. w dniu [...] r. została wydana decyzja [...], której nie poprzedziło wydanie decyzji o ograniczeniu prawa właściciela działki (w trybie art. 124 u.o.g.n.); decyzja ta wydana została dopiero w [...] r. Obydwie decyzje zostały doręczone stronie po dacie wyzbycia się przez nią własności działki nr [...].
Skarżący wskazali, że w sytuacji, gdy od początku postępowanie administracyjne prowadzone było w stosunku do osoby, która nie miała przymiotu strony, organ drugiej instancji winien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy powinien zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzec co do istoty sprawy, oznaczając przy tym w sposób prawidłowy adresata decyzji. Umorzenie jedynie postępowania odwoławczego spowoduje utrzymanie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji, która obarczona jest tą samą wadą prawną, co decyzja organu odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Podstawą uchylenia – w trybie autokontroli – decyzji organu drugiej instancji oraz umorzenia postępowania odwoławczego w rozpoznawanej sprawie było uznanie, że odwołujący się: M. A., W. A. i A. A. nie mają przymiotu strony postępowania, ponieważ W. A. i A. A. nie byli już właścicielami działki nr [...] w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie trwałego wyłączenia tej działki z użytkowania rolniczego, zaś M. A. nie przestał być właścicielem tej działki w dacie doręczenia mu decyzji pierwszoinstancyjnej.
W myśl art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie, a zatem podmiotowi, który ma interes prawny w sprawie.
Nie ulega wątpliwości, że interes prawny we wniesieniu odwołania w rozumieniu art. 28 k.p.a. ma podmiot, którego prawa lub obowiązki kształtuje decyzja pierwszoinstancyjna – jest to interes wywodzący się z prawa materialnego. Taka osoba jest niewątpliwie legitymowana do wniesienia odwołania zarówno wówczas, gdy brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i wtedy, gdy nie brała w nim udziału i nie była adresatem decyzji pierwszoinstancyjnej. W doktrynie i orzecznictwie zaistniał natomiast spór co do prawa do wniesienia odwołania przez podmiot, który wprawdzie nie ma interesu prawnego wywodzącego się z prawa materialnego, ale był przez organ pierwszej instancji uznany za stronę postępowania i – w konsekwencji – do niego adresowano decyzję administracyjną kończącą to postępowanie.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Bezspornie bowiem M. A., W. A. i A. A. zostali uznani przez organ pierwszej instancji za strony postępowania w sprawie trwałego wyłączenia z użytkowania rolniczego części gruntu rolnego położonego w miejscowości W., gmina Ł., oznaczonego jako działka nr [...] z przeznaczeniem pod inwestycję polegającą na budowie słupa linii elektroenergetycznej 400 kV C.-L. Systemowa. Byli oni adresatami wydanej w tym postępowaniu decyzji Starosty Ł. z [...] r., znak: [...] i - jako adresaci decyzji - wnieśli od niej odwołanie, zgodnie z treścią zawartego w tej decyzji pouczenia.
Umarzając postępowanie odwoławcze z uwagi na brak po stronie odwołujących się interesu prawnego we wniesieniu odwołania, organ odwoławczy naruszył w sposób istotny dyspozycję art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 127 k.p.a. Zasygnalizowany powyżej spór co do prawa wniesienia odwołania przez adresata decyzji pierwszoinstancyjnej został już bowiem jednoznacznie rozstrzygnięty zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie na korzyść odwołujących się.
W reprezentatywnym dla tego nurtu orzeczniczego wyroku z 16 kwietnia 2002 r., IV SA 1635/00 (ONSA 2003, z. 4, poz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają ograniczeń formalnych ani materialnych legitymacji strony do wniesienia odwołania (...), prawo to przysługuje stronie zarówno w rozumieniu materialnoprawnym (art. 28 k.p.a.), jak i osobie, do której była adresowana decyzja pierwszej instancji, nawet gdyby nie była ona stroną w znaczeniu materialnoprawnym; osoba ta staje się stroną w znaczeniu formalnoprawnym (procesowym).
Również w doktrynie wyrażono stanowisko, według którego "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie daje tej osobie legitymację do wniesienia odwołania. Ma ona bowiem interes prawny w obaleniu takiej decyzji" (tak m. in. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 462).
Skoro zatem skarżący byli uznani za strony postępowania pierwszoinstancyjnego i byli adresatami decyzji pierwszoinstancyjnej, to prawo do wniesienia odwołania od tej decyzji przysługuje im mimo braku interesu prawnego wywodzącego się z przepisów materialnoprawnych. W tej sytuacji nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego.
Wskazać w tym miejscu należy, że uchylając w trybie autokontroli własną decyzję kasacyjną i umarzając postępowania odwoławcze, organ drugiej instancji popadł w ewidentną sprzeczność, naruszając również dyspozycję art. 8 § 1 k.p.a., wyrażającego zasadę zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej.
Wydając decyzję z [...] r., znak [...] uchylającą decyzję Starosty Ł. z [...] r., znak: [...], Kolegium uargumentowało to rozstrzygnięcie niewyjaśnieniem przez organ pierwszej instancji wątpliwości co do interesu prawnego podmiotów uznanych za strony postępowania, a zarazem adresatów decyzji pierwszoinstancyjnej: M. A., W. A. i A. A. (organ odwoławczy już wówczas dysponował wiedzą co do stanu prawnego działki nr [...]). Z kolei w decyzji autokontrolnej, będącej przedmiotem skargi, organ odwoławczy, dysponując tymi samymi danymi, przesądził o braku po stronie tych osób interesu prawnego w sprawie. Uchylając decyzję własną z [...] r., znak [...] i umarzając jedynie postępowanie odwoławcze, doprowadził do stanu, w którym w obrocie prawnym pozostała decyzja pierwszoinstancyjna adresowana do osób, które – w ocenie tego organu – nie powinny być jej adresatami z uwagi na brak interesu prawnego w sprawie.
Zauważyć należy także, co dostrzegł także organ odwoławczy, że w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej stroną postępowania pozostawał nadal M. A.. Wprawdzie w kwestii tej istnieją pewne rozbieżności to jednak za dominujące uznać należy stanowisko, że istnienie decyzji w sensie prawnym powiązać należy z momentem jej wydania, a nie doręczenia. Bez znaczenia pozostaje tu treść przywoływanego przez organ odwoławczy art. 110 k.p.a., który dotyczy wyłącznie kwestii związania decyzją, a więc w istocie możności jej zmiany lub uchylenia przez sam organ. W takiej sytuacji miał więc zastosowanie w sprawie art. 30 § 4 k.p.a. Jak słusznie zaś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1060/16 nie jest trafne stanowisko sprowadzające się do tezy, że w razie ustalenia, iż odwołujący się utracił status strony postępowania postępowanie odwoławcze powinno być zawsze umorzone.
Brak podstaw do formułowania tak kategorycznego poglądu, gdyż nie uwzględnia on chociażby tego, że utrata statusu strony postępowania może być wynikiem przejścia praw, z których ten status wynika, na inny podmiot. Wówczas postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe, gdyż w miejsce dotychczasowej strony wchodzi jej następca prawny (art. 30 § 4 k.p.a.) i w związku z tym brak podstaw do umorzenia postępowania.
Powyższe uchybienia przepisom postępowania zobligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Rozstrzygniecie o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie [...]zł, zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy nada bieg sprzeciwowi od decyzji własnej z [...] r., znak [...]
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.