Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 lipca 2022r., znak: SKO.618/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu po rozpatrzeniu odwołania A. D. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 22 lutego 2022 r., znak: [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem - K. P..
Organy ustaliły, że K. P. jest wdowcem, orzeczeniem Komisji Lekarskiej KRUS w B. z dnia 10 kwietnia 2020r. został uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji ze wskazaniem, że daty powstania tej niezdolności nie da się ustalić; ze względu na stan zdrowia (ma zdiagnozowane różnego rodzaju schorzenia, m.in. depresję, prostatę, przewlekłą białaczkę limfatyczną), wymaga stałej opieki i pomocy osób trzecich w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Odmawiając przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji stwierdził, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022r., poz. 615), dalej jako "u.ś.r.", gdyż zgodnie z treścią orzeczenia lekarskiego nie da się ustalić daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji ojca skarżącej, zaś trwała niezdolność wystąpiła już po przekroczeniu kryterium wieku, wskazanego w tym przepisie (18 lub 25 lat).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji co do odmowy przyznania świadczenia skarżącej, choć z innego powodu – zdaniem Kolegium nie zachodzi przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., bowiem sprawowanie opieki nad K. P. nie musi pociągać konieczności rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia.
Kolegium ustaliło, że K. P. ma 5 dzieci: w domu rodzinnym razem z nim mieszka jego syn K. P. oraz skarżąca córka (ze swoim synem) – syn K. prowadzi gospodarstwo rolne i utrzymuje się z niego. Pozostała trójka dzieci - córka R. i syn M. mieszkają w Warszawie, a córka E. - w Zamościu. Zdaniem Kolegium wszystkie dzieci niepełnosprawnego K. P. powinny wspólnie zorganizować konieczną opiekę nad ojcem, przy czym opieka może mieć także charakter wsparcia finansowego. Kolegium podniosło, że opiekę mógłby sprawować razem ze skarżącą syn K., który jako rolnik ma możliwość odpowiedniego zaplanowania i dostosowania rozkładu prac w gospodarstwie rolnym do potrzeb rodziny.
W związku z tym możliwy jest taki podział obowiązków opiekuńczych wobec ojca, który nie będzie wymagał od skarżącej rezygnacji z pracy zarobkowej. "Świadczenie przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka wobec rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu" (zob. wyrok NSA z 7 maja 2020r., I OSK 1049/19). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiera się na konstrukcji obowiązku alimentacyjnego, który może być realizowany w różnej formie, nie tylko przez osobiste starania, ale także przez sfinansowanie opieki. Nie ma podstaw, aby realizacja obowiązku alimentacyjnego, który wynika z istniejących między członkami rodziny więzi, była w zakresie skutków finansowych niejako automatycznie przerzucana na ogół podatników, którzy finansują system świadczeń opiekuńczych.
Nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, kiedy liczna rodzina, obciążona w tym samym stopniu obowiązkiem alimentacyjnym, wybiera niejako spośród swoich członków opiekuna, często będącego w nienajlepszej sytuacji ekonomicznej lub niepracującego, opiekun zaś, który nie był zatrudniony i nie pracował zarobkowo deklaruje, że rezygnuje z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki i w konsekwencji, poprzez przyznane mu świadczenie pielęgnacyjne dochodzi do finansowania ze środków publicznych opieki, będącej z definicji nieodpłatną pomocą i powinnością osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny.
Z tych powodów Kolegium utrzymało w mocy odmowną decyzję organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. D., reprezentowana przez adwokata M. Ż. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej w pierwszej kolejności przedstawił – podobnie jak w innych skargach, w których był pełnomocnikiem, co jest Sądowi znane z urzędu - przyjmowaną w orzecznictwie sądową wykładnię pojęcia opieki "stałej" i "długotrwałej" (zgodnie z którą nie musi być to opieka całodobowa, nieustanna, przez 24 godziny na dobę). Podniósł, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
Następnie wskazał, że w świetle przepisów u.ś.r. - jeżeli jest kilka podmiotów zobowiązanych alimentacyjnie wobec osoby niepełnosprawnej w jednakowym stopniu, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia ona przewidziane prawem warunki. Skarżąca miała więc prawo wyboru, czy podejmie zatrudnienie i będzie dzieliła się obowiązkiem alimentacyjnym względem ojca z pozostałym rodzeństwem, czy też będzie sprawowała osobistą opiekę. Organy administracyjne nie mogą decydować za stronę, w jaki sposób będzie wywiązywała się ona z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie - II SA/Rz 1781/21, wyroki WSA w Gliwicach – II SA/Gl 737/21, II SA/Gl 504/21, wyroki WSA Poznaniu - II SA/Po 999/21, II SA/Po 834/21).
Pełnomocnik skarżącej na poparcie swojej argumentacji odwołał się również do art. 6 i 7 Konstytucji RP (nakazujących wykładnię przepisów w zgodzie z Konstytucją) oraz do konstytucyjnej ochrony rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), powołując przy tym orzeczenia sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2102 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu wyłącznie w zakresie jego zgodności z prawem. Podobnie stanowi art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz.329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."): "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie".
Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu, że przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być art. 17 ust. 1 b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstało nie później, niż do ukończenia 18. roku życia. Prawidłowo wskazało Kolegium, powołując poglądy sądów administracyjnych, że dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje to, kiedy (w jakim wieku), powstał znaczny stopień niepełnosprawności. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny i w związku z tym utrwalił się pogląd, że pomimo właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać.
Jednocześnie Sąd stwierdza, że w świetle zgromadzonych dowodów przedwczesne było stanowisko Kolegium, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tzn. nie zachodzi potrzeba rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w tym celu, by sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem.
Organy przytoczyły treść tego przepisu, dla porządku Sąd powołuje go jeszcze raz. Tak więc zgodnie z nim - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że w świetle tego przepisu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe tylko wtedy, gdy rezygnacja z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia) pozostaje w koniecznym bezpośrednim związku ze sprawowaną opieką nad bliskim niepełnosprawnym członkiem rodziny; nie budzi też wątpliwości, że świadczenie może być przyznane tylko tym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Odpowiedź na to pytanie, czy organ ma obowiązek przyznać świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba niepełnosprawna ma kilkoro dzieci, które mogłyby wspólnie zorganizować opiekę nad rodzicem, np. współfinansując ją, bez konieczności wykonywania opieki osobiście (co jest również cechą wykonywania obowiązku alimentacyjnego), nie jest jednoznaczna i zależy w każdym wypadku od okoliczności danej sprawy. Niewątpliwie intencją ustawodawcy jest wspieranie finansowe tych osób, których sytuacja zmusiła do osobistej opieki nad bliskim niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Chodzi więc o takie przypadki, gdy osoba niepełnosprawna jest na tyle niesamodzielna, że zasadniczo cały czas powinna być przy nim obecna inna osoba i jednocześnie nikt inny z rodziny, poza tą osobą, nie jest w stanie w pełni takiej opieki zapewnić i jednocześnie gdy nie jest też możliwe wspólne sprawowanie opieki osobistej przez bliskie osoby.
W rozpatrywanej sprawie organy nie wyjaśniły dostatecznie, czy taka sytuacja zachodzi w przypadku rodziny skarżącej.
Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca sprawuje opiekę stałą nad ojcem, a zdaniem pracownika socjalnego, wskazane jest przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu skarżąca podnosiła, że jej ojciec ma problemy z poruszaniem się, nie trafia do łazienki, do pokoju, ma zawroty głowy, trzeba go pilnować szczególnie nocą, co z pewnością dla osoby pracującej jest męczące w dłuższym okresie. Już na etapie postępowania sądowego skarżąca złożyła oświadczenie, że od 1 września 2019r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego i przeprowadziła się wraz z synem do niepełnosprawnych rodziców, by się nimi opiekować – pobierała wówczas świadczenie w związku z opieką nad matką.
Następnie w dniu 10 kwietnia 2020r. zostało wydane orzeczenie potwierdzające trwałą niezdolność jej ojca do samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia jednoznacznie wynika, że niepełnosprawność ojca jest tego rodzaju, że jest on osobą całkiem nieporadną i wymaga stałej obecności innej osoby. Jego schorzenia mają charakter fizyczny i psychiczny i potrzebuje on obecności innej bliskiej osoby.
Jakkolwiek Kolegium niebezzasadnie zwraca uwagę, że wymagający opieki K. P. ma pięcioro dzieci, a razem z nim mieszka - poza skarżącą i jej synem – także jego syn K., a więc w takiej sytuacji opiekę nad ojcem mogliby sprawować oboje tj. skarżąca i jej brat, bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia, zaś finansowo mogłaby ich wspierać pozostała trójka rodzeństwa, to jednak w ocenie Sądu konieczne są dodatkowe ustalenia.
Przede wszystkim konieczne jest ustalenie, jaki jest zakres prac syna skarżącego w gospodarstwie rolnym, na czym konkretnie polega prowadzenie przez niego gospodarstwa rolnego i czy syn ze względu na swój stan zdrowia jest w stanie także opiekować się ojcem razem ze skarżącą, tak by mogła ona choćby w niepełnym wymiarze podjąć zatrudnienie.
Organ powinien też ustalić okoliczności, w jakich skarżącej przyznano wcześniej świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad matką. Należy ustalić, kiedy zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego (czy bezpośrednio w związku z podjętą opieką nad rodzicami), od kiedy opiekowała się mamą, czy sprawowała już wówczas opiekę także nad tatą, a także to, czy mieszkała wówczas w jednym domu razem z rodzicami i bratem K., a jeśli tak, czy zmieniły się obecnie okoliczności pozwalające na przyjęcie, że aktualnie syn K. mógłby razem z nią opiekować się ojcem, a w konsekwencji, że skarżąca obecnie nie musi całkowicie rezygnować z zatrudnienia (czyli że faktycznie może je ponownie podjąć). Organ powinien jednoznacznie wskazać w uzasadnieniu, dlaczego uznał, że obecnie skarżąca może opiekować się rodzicem (ojcem) wraz z rodzeństwem, natomiast opiekę nad matką musiała sprawować bez ich pomocy,
Zdaniem Sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, by z całą pewnością przyjąć, że skarżąca nie musi rezygnować z zatrudnienia (m.in. z prowadzenia gospodarstwa rolnego) w celu sprawowania stałej, w zasadzie całodobowej opieki nad ojcem.
W świetle powyższego Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 p.p.s.a.; o kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w. zw. z art. 205 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrywaniu organ uwzględni przedstawione wytyczne Sądu.