Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej także jako: Kolegium) decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr SKO.175/22 po rozpatrzeniu odwołania H. K. (dalej także jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Dołhobyczów (dalej także jako: Wójt) z dnia 14 grudnia 2021 r., znak: ŚR.4042.1207.3.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką K. W..
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.
Wnioskiem datowanym na dzień 10 listopada 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciła się do Wójta o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką.
Decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powołał art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. - dalej: "u.ś.r."), wskazując jako podstawę odmowy przyznania świadczenia po pierwsze moment powstania niepełnosprawności matki skarżącej, gdyż zgodnie ze złożoną dokumentacją trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje od 1 maja 2021 r., natomiast matka skarżącej urodziła się 12 lipca 1933 r., a po drugie okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, Kolegium, decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Wójta w zakresie zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium wskazało, że zgodność tego przepisu z Konstytucją RP została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Organ ten kolejno podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia na tej części wskazanego przepisu, która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP.
Kolegium wskazało jednakże, że podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalone wobec strony prawo do emerytury (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Odnosząc się do kwestii dokonania wyboru między pobieraniem emerytury a uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego, organ II instancji stanął na stanowisku, że żaden przepis nie przewiduje możliwości dokonania wyboru między tymi świadczeniami. W ocenie Kolegium osoba posiadająca już zabezpieczanie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazało, że ustawodawca w sposób jednoznaczny i bezwarunkowy wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby, która ma ustalone prawo do emerytury.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła:
- 1. Naruszenie prawa materialnego:
- a. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez poprzestanie na literalnej wykładni tego przepisu i uznanie, iż uprawnienie strony do emerytury uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
- 2. Naruszenie prawa procesowego, tj.:
- a. art. 136 § 1 k. p. a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ i instancji w niewłaściwy sposób wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku informacyjnego, czego skutkiem z kolei było zebranie niepełnego materiału dowodowego w sprawie, co w istotny sposób wpłynęło na rozstrzygnięcie w sprawie, ponieważ strona pozbawiona została przysługującego jej prawa wyboru świadczenia, jakie chce pobierać.
W związku z powyższym skarżąca wniosła m. in. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, a ponadto o zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożyły obie strony postępowania.
W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo zakwestionował stanowisko Wójta w zakresie, w jakim odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na czas powstania niepełnosprawności. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18 lub 25 roku życia przez osobę wymagającą opieki, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia.
W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Bezspornym w sprawie jest, że w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca miała ustalone prawo do emerytury i pobiera to świadczenie nadal.
Sąd zwrócił jednakże uwagę na to, że skarżąca wyraziła wolę zawieszenia emerytury w sytuacji, gdy pobieranie jej będzie jedyną przesłanką odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (odwołanie – k. 36-35, pismo k. 17 akt admin.).
Sąd podziela istnienie - w okolicznościach niniejszej sprawy - przesłanki negatywnej wynikającej z wyżej powołanego przepisu tj. pobieranie przez skarżącą emerytury, co wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak, postępowanie prowadzone przez organy w niniejszej sprawie obarczone jest wadliwością, skutkującą koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.
Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do zdecydowanie dominującego w aktualnym orzecznictwie poglądu, wskazującego na konieczność odejścia od stricte językowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. i uwzględnienia również wyników wykładni funkcjonalnej (celowościowej) i systemowej. Zgodnie z tą linią orzeczniczą, nie ulega wątpliwości, że nie można jednocześnie pobierać świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń wskazanych w analizowanym przepisie, jednakże przyznane prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przesłanki wykluczającej uzyskanie świadczenia. Konieczne jest jednak usunięcie kolizji świadczeń, poprzez wybór jednego z nich, co w przypadku emerytury oznacza konieczność doprowadzenia do zawieszenia pobierania świadczenia emerytalnego.
Jak wskazano wyżej, pogląd ten zdecydowanie dominuje w aktualnym orzecznictwie, zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, 30 października 2020 r., I OSK 1189/20; z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20; z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, odnotowując przy tym, że jest ono dominujące również w orzecznictwie tutejszego sądu (por. przykładowo: wyroki WSA w Lublinie z 7 stycznia 2021 r., II SA/Lu 555/20; z 12 stycznia 2021 r., II SA/Lu 719/20; z 16 marca 2021 r., II SA/Lu 753/20; z 27 maja 2021 r., II SA/Lu 18/21, z 15 września 2022 r., sygn. II SA/Lu 345/22, z 15 listopada 2022 r., sygn. II SA/Lu 443/22; CBOSA).
Ubocznie należy zauważyć, że Sąd zdecydowanie odrzuca jako błędne stanowisko, w świetle którego istnieje możliwość proporcjonalnego obniżenia świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia emerytalno-rentowego (wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.), a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie skarżąca nie wywodziła możliwości jednoczesnego pobierania obu świadczeń.
Należy podkreślić, że w szczególności w odwołaniu wskazała wprost na wybór świadczenia pielęgnacyjnego i wolę rezygnacji z pobierania emerytury.
W świetle powyższych poglądów, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania drugiego, tj. w niniejszej sprawie, emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W przypadku emerytury podstawa prawna do zawieszenia emerytury wynika z art. 103 ust. 3 stawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504, ze zm., dalej jako: u.e.r.f.u.s.). Przepis ustawy systemowej, wskazuje, że na wniosek uprawnionej jednej osoby można zawiesić wypłatę m. in. emerytury przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury.
W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że istota problemu zbiegu praw do świadczeń, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytalno-rentowego, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jeżeli zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury, to organ winien poinformować wnioskodawcę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wskazuje na to art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000, dalej jako: k.p.a.), zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
Ponadto obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Na gruncie niniejszej sprawy, taka informacja powinna być udzielona skarżącej wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Obowiązku tego nie dezaktualizuje okoliczność, że skarżąca jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Następnie, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (tak: NSA w wyroku z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, CBOSA).
W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia, jak również nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Działaniem takim organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 8, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Na gruncie niniejszej sprawy Kolegium stanęło na stanowisku, że skarżąca nie może dokonać wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym, a pobieraniem emerytury. Pogląd ten, jak wykazano powyżej, jest chybiony. Należy także jeszcze raz podkreślić, że działanie skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika nie ma wpływu na konieczność poinformowania jej o tym, że pobieranie emerytury jest jedyną przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Obowiązkiem organu było pouczenie skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Ma to o tyle istotne znaczenie, że dopiero podjęcie takiego działania przez organ upewniłoby skarżącą, że nie występują inne negatywne przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18, nie zachodzi konieczność rezygnacji przez stronę z otrzymywanego świadczenia (tu: emerytury) przed otrzymaniem od organu zapewnienia, że strona ta otrzyma drugie, wyższe świadczenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z otrzymywanego świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., I OSK 690/21, CBOSA). Wyżej wskazane stanowisko, podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Wyjaśnienia również wymaga, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. przykładowo: wyroki NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 433/21; z 23 lutego 2022 r., I OSK 1146/21; z 3 marca 2022 r., I OSK 1647/21; z 11 marca 2022 r., I OSK 1681/21; z 23 marca 2022 r., I OSK 1160/21; z 25 marca 2022 r., I OSK 1267/21, CBOSA).
W realiach kontrolowanej sprawy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej będzie możliwe od miesiąca, w którym przedstawi ona organowi decyzję o zawieszeniu emerytury.
W przypadku ustalenia, że pobieranie emerytury jest jedyną przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obowiązkiem organu będzie niezwłoczne poinformowanie skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa oraz wytyczne w zakresie przeprowadzenia postępowania.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na ich wysokość składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).