Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Wojewoda – po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...], zaś w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0842 ha, wydzielona w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...] R. św. D., arkusz mapy 1) oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działki rozliczeniowej nr [...] o pow. 0.0358 ha, wchodzącej w obszar działki ewidencyjnej nr [...] (obręb 29 - R. św. D., arkusz mapy 1) – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Umową sprzedaży z dnia [...] lutego 1967 r., Rep. A Nr [...], zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, S. N. sprzedał Skarbowi Państwa - Prezydium Miejskiej Rady N. w L. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], o pow. 0,01474 ha, położoną w L. przy ul. [...]. S., dla której Państwowe Biuro Notarialne w L. prowadziło księgę wieczystą Nr [...]. Sprzedaż powyższej nieruchomości nastąpiła za łączną kwotę [...]zł., w tym wartość nieruchomości wyniosła [...] zł., zaś wartość ogrodzenia, magazynu i innych części składowych nieruchomości [...] zł. Zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady N. w L. - Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nr [...] z dnia [...] stycznia 1964 r., znak: [...], na przedmiotowej nieruchomości zaplanowana została budowa przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego "O. P.".
W dniu [...] grudnia 2014 r. do Urzędu Miasta L. - Wydziału Gospodarowania Mieniem wpłynął wniosek A. P., reprezentowanego przez J. W., o zwrot ww. nieruchomości. Legitymacja wnioskodawcy do wystąpienia z ww. wnioskiem została ustalona na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. I Wydziału Cywilnego z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt I Ns [...], stwierdzającego, że A. P. nabył w całości z dobrodziejstwem inwentarza spadek po zmarłym w dniu [...] kwietnia 1970 r. S. N..
W oparciu o dołączoną do wniosku mapę zasadniczą z zaznaczonymi granicami nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, organ ustalił, że wnioskowany do zwrotu grunt wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostający w użytkowaniu U. C., dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] oraz działek ewidencyjnych nr [...] i [...], dla których nie jest prowadzona księga wieczysta. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalono, że działki nr [...] i [...] są własnością Skarbu Państwa i pozostają w zarządzie Z. L..
W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. Wydział Planowania UM L. poinformował organ pierwszej instancji, że w dniu [...] lutego 1967 r. (tj. w dacie nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości) dla miasta L. obowiązywał Ogólny Plan Kierunkowy opracowany w skali 1:5000, przyjęty na podstawie uchwały nr [...] Prezydium Rządu z dnia [...] grudnia 1951 r. opierającej się na § 2 uchwały nr [...] Komitet Ekonomicznego Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1959 r., zatwierdzony w dniu [...] grudnia 195 r. przez Prezesa Komitetu ds. Urbanistyki i Architektury. Wg dokumentów archiwalnych znajdujących się w zasobach Wydziału Planowania UM L., przedmiotowy teren w dacie wywłaszczenia nie był objęty planem szczegółowym. Na podstawie dołączonego rysunku Ogólnego Planu Kierunkowego ustalono, że w dacie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa teren projektowanej działki nr [...] przeznaczony był pod teren zielony, w tym teren zieleni izolacyjnej.
W dniu [...] lutego 2015 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył do akt sprawy dokumentację geodezyjno-prawną nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, zarejestrowaną pod nr [...] w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym oraz wyjaśnił, że przedmiotem żądania zwrotu objęte są działki oznaczone nr [...] i [...]. Na podstawie tego opracowania organ pierwszej instancji stwierdził, że nieruchomość oznaczona uprzednio jako działka nr [...] o pow. 0,1474 ha, wchodzi w obszar aktualnych działek ewidencyjnych o nr: [...] (która powstała z podziału działki nr [...]), [...] i [...] i została oznaczona w ww. dokumentacji jako projektowane działki nr [...] o pow. 0.0842 ha. nr [...] o pow. 0,0274 ha oraz działka rozliczeniowa nr [...] o pow. 0,0358 ha, stanowiąca część aktualnej działki nr [...].
Ponadto ustalono, że działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], jest własnością Skarbu Państwa, a jej użytkownikiem jest U.M.C.S.. Dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Z. L., nie jest natomiast prowadzona księga wieczysta.
Organ I instancji ustalił także, iż aktualnie prawo użytkowania działki nr [...] reguluje umowa użyczenia zawarta w dniu [...] czerwca 2015 r. pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Prezydenta Miasta L., a UMCS w L.. Ustalono również, że toczące się w przeszłości postępowanie z powództwa UMCS w L. przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta L., zastępowanemu przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa, o ustalenie nabycia prawa wieczystego użytkowania gruntu, zostało umorzone prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt IC [...].
W dniu [...] marca 2015 r. Prezydent Miasta L. przeprowadził oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, z udziałem uprawnionego geodety - T. C.. W toku oględzin stwierdzono, że część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczona w dokumentacji jako projektowana działka nr [...], stanowi teren zielony porośnięty trawą. Przy granicy z projektowaną działką nr [...] rośnie krzew. Projektowana działka nr [...] stanowi teren zielony porośnięty trawą. Działka ta wchodzi w skład pasa drogowego ul. [...]. Pozostała część dawnej działki nr [...], oznaczona jako działka rozliczeniowa nr [...] wchodzi w obszar działki ewidencyjnej nr [...] i stanowi ul. [...]. Do protokołu oględzin dołączono dokumentację fotograficzną potwierdzającą poczynione ustalenia.
Następnie w dniu [...] marca 2015 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w trakcie której pełnomocnik wnioskodawcy sprecyzował wniosek o zwrot, w ten sposób, że podtrzymał żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część dawnej działki nr [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,0842 ha i nr [...] o pow. 0,0274 ha oraz wycofał wniosek o zwrot części dawnej działki nr [...] wchodzącej w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej na mapie jako działka nr [...]. Pełnomocnik UMCS oświadczył natomiast, że sprzeciwia się zwrotowi nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę nr [...] o pow. 0,0842 ha.
Z uwagi na to, że stan prawny działki nr [...] wymagał regulacji, Prezydent Miasta L. postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. wyłączył do odrębnego postępowania (prowadzonego pod znakiem [...]) wniosek A. P. w zakresie dotyczącym zwrotu części nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...], obejmującej aktualną działkę ewidencyjną nr [...] (obręb 29, ark. 1), oznaczonej jako projektowana działka nr [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. organ pierwszej instancji orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym pod nr [...], jako projektowana działka ni [...] o pow. 0,0842 ha, wydzielona w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki rozliczeniowej nr [...] o pow. 0,0358 ha, wchodzącej w obszar działki ewidencyjnej nr [...].
A. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie:
- - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało niewłaściwym przyjęciem przez organ, iż na nieruchomości wnioskowanej do zwrotu wykonany został zieleniec stanowiący element infrastruktury osiedla mieszkaniowego "O. P.";
- - art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącego w sytuacji gdy cel określony w umowie sprzedaży z dnia [...] lutego 1967 r., Rep. A Nr [...], tj. budowa osiedla mieszkaniowego "O. P.", nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, pomimo upływu 10 lat od zawarcia ww. umowy.
Z uwagi na powyższe, odwołujący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i rozstrzygniecie sprawy co do istoty poprzez orzeczenie o zwrocie wnioskowanej działki, ewentualnie uchylenie ww. decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Rozpatrując odwołanie Wojewoda stwierdził, że podniesione w nim zarzuty nie znajdują uzasadnienia w przedmiotowej sprawie.
Organ odwoławczy zaaprobował ustalenia organu pierwszej instancji, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie była objęta planem szczegółowym. Nieruchomość ta była natomiast objęta ustaleniami Ogólnego Planu Kierunkowego, przyjętego uchwałą Nr [...] Prezydium Rządu z dnia [...] grudnia 1951 r. Zgodnie z ustaleniami tego Planu, w dacie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa teren projektowanej działki nr [...] przeznaczony był pod teren zielony, w tym teren zieleni izolacyjnej. Stosownie zaś do decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1964 r., znak: BUA [...]/63 o lokalizacji szczegółowej - zmianie sposobu wykorzystania terenu, ustalono lokalizację "O. P.". Jak wynika z załączonego do tej decyzji szkicu obszar działki wnioskowanej do zwrotu na przedmiotowej mapie wolny jest od zabudowy.
Wojewoda potwierdził, że w toku postępowania nie odnaleziono planu realizacyjnego dla nieruchomości oznaczonych nr [...], [...] i [...], obowiązującego w dacie wywłaszczenia, tj. w dniu [...] lutego 1967 r, pomimo podejmowanych prób i kierowania pism do różnych organów i instytucji. Z tego względu doprecyzowanie celu wywłaszczenia wskazanego w akcie nabycia jako budowa osiedla mieszkaniowego, nastąpiło między innymi na podstawie Ogólnego Planu Kierunkowego oraz decyzji o lokalizacji szczegółowej. W ocenie Wojewody analiza tych dokumentów potwierdza stanowisko organu pierwszej instancji, iż obszar działki oznaczonej projektowanym nr [...], przeznaczony był pod realizację zieleni osiedlowej, w tym zieleni izolacyjnej w ramach realizowanego osiedla mieszkaniowego "O. P.", a co za tym idzie - na nieruchomości tej zrealizowano cel wywłaszczenia i nie można jej uznać za zbędą. Bezsporny – jak podkreślił organ – w niniejszej sprawie jest ponadto fakt, że osiedle mieszkaniowe "P." zostało w całości zrealizowane, a przedmiotowa działka położona jest na skraju tego osiedla.
Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami A. P., jakoby teren nieruchomości oznaczonej projektowanym nr [...], nie mógł stanowić "zieleni osiedlowej", gdyż nie ma on charakteru zorganizowanego i nie nosi śladów prowadzenia celowych zabiegów pielęgnacyjnych. Wojewoda podniósł, że dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna obrazuje, iż teren tej nieruchomości jest zadbany i wykoszony, a przy tym nie jest porośnięty chwastami. Ubocznie zaś organ drugiej instancji zauważył, że nawet jeśli nieruchomość wnioskowana do zwrotu stanowiłaby zaniedbany teren, to stan taki z zasady nie może uzasadniać uznania jej za zbędną w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej bowiem sytuacji każdy niezabudowany fragment nieruchomości położonej na terenie osiedla mieszkaniowego i zaniedbany należałoby wykluczyć z infrastruktury osiedla, a tym samym urealniałaby się jego zbędność na cel wywłaszczenia.
Przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy bowiem uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla, jak: ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania.
Podsumowując Wojewoda stwierdził, że sposób zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości i sposób jej użytkowania świadczą o realizacji celu wywłaszczenia, co wyklucza możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób uprawnionych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję ostateczną Wojewody złożył A. P., reprezentowany przez adwokata U. W.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił mające istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, z pominięciem znanych organowi I instancji z urzędu okoliczności faktycznych i prawnych, co skutkowało niewłaściwym przyjęciem przez organ, że na nieruchomości, o której zwrot ubiega się skarżący, oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...], wykonany został zieleniec stanowiący element infrastruktury osiedla mieszkaniowego "O. P.";
- b) dla przedmiotowej nieruchomości w dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] lutego 1967 r., Rep. A Nr [...] nie obowiązywał plan szczegółowy
- 2. przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez odmowę zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącego w sytuacji, gdy cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości z dnia [...] lutego 1967 r., Rep. A Nr [...], tj. budowa osiedla mieszkaniowego "O. P.", jak i cel określony w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], nie zostały zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości, pomimo upływu 10 lat od zawarcia rzeczonej umowy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r. pełnomocnik UMCS w L. wniósł o oddalenie skargi w całości, podnosząc, że argumenty skarżącego wskazujące na brak funkcjonalnego związku terenu działki z zabudową osiedla, są pozbawione podstaw. W ocenie uczestnika postępowania, pomimo braku wyraźnego związku funkcjonalnego prima facie, związek ten istnieje ze względu na funkcję zieleni, tj. tworzenie strefy biologicznie czynnej, która ma pozytywny wpływ na bioklimat strefy zabudowanej budynkami mieszkalnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. DZ. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej jako "u.g.n."), nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.
Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca – w myśl ust. 3 powołanego wyżej artykułu - mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy, nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (tak m.in. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, LEX nr 54436; z dnia 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, LEX nr 149521, z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, LEX nr 298527, z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, LEX nr 555628, z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09, LEX nr 745102).
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że celem nabycia na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.), na własność Skarbu Państwa nieruchomości żądanej obecnie do zwrotu przez skarżącego będącego jedynym spadkobiercą jej byłego właściciela, była realizacja zieleni osiedlowej w ramach budowy przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego "O. P.". Wobec tego bezspornego ustalenia nie może zatem budzić wątpliwości, że zasadniczym obowiązkiem organów administracji obu instancji dokonujących oceny zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia, było ustalenie, czy nieruchomość ta kiedykolwiek została przekazana we władanie L. Spółdzielni Mieszkaniowej. Jeżeli bowiem – pomimo określonego wyżej celu wywłaszczenia – nieruchomość ta nigdy nie znalazła się w posiadaniu L. Spółdzielni Mieszkaniowej, celu wywłaszczenia nie sposób uznać za zrealizowany, niezależnie od aktualnego stanu zagospodarowania spornego gruntu oraz jego związku z "O. P.".
Powyższa kwestia została całkowicie pominięta przez organy obu instancji. Przyjęcie, że L. Spółdzielnia Mieszkaniowa władała sporną nieruchomością po jej nabyciu na rzecz Skarbu Państwa od S. N., budzi natomiast uzasadnione wątpliwości wobec ustalenia zawartego w treści zaskarżonej decyzji, iż nieruchomość ta obecnie nie leży w granicach obszaru "O. P.", wybudowanego i administrowanego przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową w L., zaś jej użytkownikiem jest U. C..
Ustalenie powyższej kwestii miało niewątpliwie istotne znaczenie dla sprawy, albowiem ewentualne potwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została przekazana we władanie L. Spółdzielni Mieszkaniowej, niewątpliwie przesądzałoby o jej zbędności na cel wywłaszczenia.
Z powyższych względów uznać należy, że decyzje organu obu instancji zostały wydane w oparciu o wadliwie (niekompletnie) ustalony stan faktyczny, czym naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji będą zatem zobligowane do uzupełnienia postepowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.