Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. R. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z [...] grudnia 2017 r., w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych.
Stan sprawy, w której została wydana zaskarżona decyzja przedstawia się następująco:
Wspomnianą wyżej decyzją z [...] grudnia 2017 r. Burmistrz Miasta L. ustalił skarżącej kwotę [...]zł jako kwotę nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 marca 2011 r. do 31 marca 2017 r. i nakazał zwrot tej kwoty wraz z odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2011 r. przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]zł miesięcznie od [...] września 2011 r. Na wniosku o przyznanie zasiłku skarżąca podpisała się pod oświadczeniem, że nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego i zobowiązuje się do niezwłocznego powiadomienia podmiotu wypłacającego zasiłek o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku. Złożyła również podpis pod pouczeniem, z którego wynika, że osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny.
W marcu 2017 r. do organu wpłynęły decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 13 marca 2014 r. i z 11 marca 2016 r., dotyczące waloryzacji emerytury. Z decyzji tych wynikało, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego od 1 listopada 1996 r. Na podstawie tych ustaleń, w oparciu o art. 16 ust. 6-8, art. 30 ust. 2 pkt 1, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako: u.ś.r.), organ ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia i zobowiązał skarżącą do jego zwrotu.
Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie, podpisane przez skarżącą. W odwołaniu zarzucono, że organ nie wziął pod uwagę podeszłego wieku (96 lat) oraz stanu zdrowia skarżącej, wyłączającego świadome albo swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli, jak również braku świadomości nienależnie pobieranego świadczenia. Wskazano, że brak sprzeciwu właściwych instytucji w momencie rozpoczęcia pobierania świadczeń świadczył o ich akceptacji.Instytucje te posiadają dostęp do baz danych innego organu, dlatego niezrozumiałe jest zakwestionowanie świadczenia po tak długim okresie jego wypłaty, a przez to obciążenie skarżącej odsetkami.
Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., Kolegium wskazało, że strona została pouczona o braku prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosek o przyznanie świadczenia zawierał zwięzłe, acz wyczerpujące pouczenie, zawierające expressis verbis wymienioną sytuację strony jako negatywną przesłankę do uzyskania świadczenia. Kolegium nie widzi nic niewłaściwego w tej formie pouczenia, którego przyjęcie do wiadomości strona pokwitowała własnoręcznym podpisem. Z treści właściwego pouczenia i złożonego pod nim podpisu strony wynika, że pouczenie zostało stronie konkretnie, pisemnie i niewątpliwie udzielone. Podnoszone w odwołaniu argumenty o niepoczytalności strony odnosić należy do okresu, w którym wnioskowała o przyznanie jej świadczenia, a nie do chwili obecnej. Z załączonej do odwołania dokumentacji nic takiego nie wynika. Na krótko przed złożeniem wniosku, w dniu 23 września 2011 r. strona złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności.
Komisja ustaliła jej stopień niepełnosprawności na posiedzeniu w dniu 21 października 2011 r., zatem na niecały miesiąc przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Wskazane w załączonym orzeczeniu przyczyny znacznego stopnia niepełnosprawności nie wskazują na jakiekolwiek wątpliwości komisji co do poczytalności strony w tym czasie. Podane w orzeczeniu kody odpowiadają schorzeniom związanym z układem oddechowym i układem krążenia oraz schorzeniom narządów ruchu. Nie sposób z tego orzeczenia wywieść wskazywany w odwołaniu stan zdrowia wyłączający świadome albo swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli, brak świadomości nienależności pobieranego świadczenia. Jeśli strona znajdowałaby się w tamtym czasie we wskazywanym w odwołaniu stanie zdrowia, to nie byłaby wstanie wypełnić i złożyć wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, co jednak uczyniła. Trudno wyobrazić sobie sytuację, w której tak poważne deficyty w zdrowiu strony, jak te podnoszone w odwołaniu, umknęłyby uwadze komisji lekarskiej złożonej z wielu specjalistów różnych specjalności.
Wobec powyższego świadczenia rodzinne wypłacane stronie Kolegium uznało za świadczenia nienależnie pobrane, bowiem świadczenia te zostały stronie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych, a strona pobierająca to świadczenie została prawidłowo pouczona o braku prawa do jego pobierania. O pobraniu przez skarżącą nienależnego świadczenia świadczy również niezaskarżona przez nią (a przez to ostateczna) decyzja w przedmiocie uchylenia decyzji o uprzednim przyznaniu świadczeń w określonym zakresie, która nie została przez stronę zaskarżona i jest ostateczna.
Kolegium wskazało również, że skarżąca może złożyć wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r.
W dniu 14 listopada 2018 r. bezpośrednio do Sądu wpłynęło pismo (nadane w placówce pocztowej w dniu 9 listopada 2018 r.), zatytułowane jako "skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2018 r., ponadto [...] marca 2018 r., utrzymujące w mocy decyzję z [...] grudnia 2017 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta L.". Skargę podpisał radca prawny J. C. wskazujący, iż działa jako ustanowiony z urzędu (w ramach przyznanego prawa pomocy) pełnomocnik skarżącej. Pismo zostało przekazane do Kolegium jako organu, za pośrednictwem którego powinna zostać wniesiona skarga.
W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
(1) art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie przez organ, że gdy skarżąca złożyła wniosek (zawierający jej czytelny podpis) o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego znajdowało się na nim czytelne pouczenie o tym, kiedy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, podczas gdy w orzecznictwie wskazuje się, że skuteczne pouczenie, o którym mowa w tym przepisie to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia; po drugie organ pominął fakt, że skarżąca w chwili złożenia wniosku miała 90 lat i nie znała przepisów prawa, miała problemy ze wzrokiem, a nikt z pracowników organu nie pouczył jej w sposób zrozumiały o konsekwencjach prawnych pobierania podwójnego świadczenia; po trzecie organ stwierdzając autentyczność podpisu skarżącego na wniosku wchodzi w uprawnienia grafologa czego czynić nie powinien; po czwarte, to organ z urzędu powinien wystąpić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z zapytaniem, czy skarżąca pobiera świadczenie, wiedząc, że w chwili składania wniosku, skarżąca miała więcej niż 75 lat; po piąte przyjęcie wniosku od skarżącej ograniczyło się jedynie do jego fizycznego przyjęcia przez pracownika organu;
(2) art. 30 ust. 9 u.ś.r., poprzez stwierdzenie przez organ, że sytuacja skarżącej nie uzasadnia umorzenia należności, podczas gdy organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia;
(3) art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie przez organ, że pouczenie które znajdowało się na wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego było należyte i wystarczające w realiach niniejszej sprawy, podczas gdy pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy nie mogą być uznane za należyte, w szczególności, gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia; pouczenia te dla większości osób nie posiadających wykształcenia prawniczego są zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia; po drugie to ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd;
(4) art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie przez organ, że decyzje wydane w niniejszej sprawie są prawomocne i ostateczne podczas gdy nieprawidłowe pouczenie skarżącej o którym mowa w powyższych zarzutach, nie może wpływać na uznanie, że decyzje są prawomocne i ostateczne, co wynika wprost z treści tego przepisu;
(5) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. art. 30 ust. 9 u.ś.r., poprzez przyjęcie przez organ w sposób dowolny, a nie swobodny, że w realiach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki do umorzenia pobranego świadczenia, podczas gdy ocena zasadności umorzenia powinna odnosić się nie tylko do przesłanek wskazanych w tym przepisie, ale powinna uwzględniać też splot okoliczności, w tym motywów działania, które przyczyniły się do powstania naruszenia powodującego nienależności świadczeń, jak również całej sytuacji życiowej wnioskodawcy, a więc także stanu zdrowia, stanu rodzinnego, wieku, możliwości zarobkowania, itp., a uzasadnienie decyzji musi zawierać ocenę tej sytuacji;
(6) art. 7, art. 15, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie w sposób dowolny, a nie swobodny przez organ, że sytuacja skarżącej nie uprawnia do umorzenia jej zadłużenia głównego, podczas gdy w argumentacji organów brak jest uzasadnienia dla tych okoliczności, a cała przedstawiona argumentacja sprowadza się wyraźnie do automatycznego działania uzasadniającego się odwołaniem do uznaniowego charakteru wydanych decyzji;
(7) art. 30 ust. 9 u.ś.r., bowiem po pierwsze organ powinien wnikliwie ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia, a po drugie czy sytuacja materialna, zdrowotna i rodzinna skarżącej przemawia za zastosowaniem wobec niej w całości instytucji umorzenia, a wszczęcie w przyszłości egzekucji spowoduje, że jej poziom życia będzie niższy od minimum egzystencji człowieka, podczas gdy organ w zaskarżonej decyzji wprost stwierdził, że wobec posiadania rodziny do nich skarżąca może skierować roszczenia o alimenty, co oznacza, że sytuacja finansowa skarżącej jest jednak dramatyczna i organ ma tego świadomość, a pomimo tego, nie skorzystał on ze swojego uprawnienia i nie umorzył pobranego przez skarżącą świadczenia w całości.
W odpowiedzi na skargę, odnoszącą się do decyzji z [...] marca 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, jako wniesionej z uchybieniem terminu. Alternatywnie, w wypadku nieuwzględnienia tego wniosku, Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na wezwanie Sądu do wykazania umocowania do działania w imieniu skarżącej, radca prawny J. C. wyjaśnił w piśmie z 7 stycznia 2019 r., że jego skarga miała odnosić się wyłącznie do decyzji Kolegium z [...] lipca 2018 r. Radca potwierdził, że został ustanowiony jako pełnomocnik z urzędu skarżącej w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 725/18, dotyczącej skargi na decyzję Kolegium z [...] lipca 2018 r., w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia (zasiłku pielęgnacyjnego). Radca wyjaśnił, że w piśmie z 6 listopada 2018 r. błędnie wskazał zaskarżoną decyzję (z [...] marca 2018 r.).
W tej sytuacji Sąd wezwał skarżącą do podpisania skargi wniesionej przez osobę nie mającą należytego umocowania. Skarżąca przesłała podpisaną skargę w terminie otwartym, wskazanym w wezwaniu.
Postanowieniem z 6 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Lu 942/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę jako wniesioną po terminie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja z [...] marca 2018 r. została doręczona w dniu 23 marca 2018 r. (korespondencję odebrał dorosły domownik – opiekunka skarżącej). W tej sytuacji ustawowy termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 23 kwietnia 2018 r. Skarga została zatem wniesiona po terminie (6 listopada 2018 r.).
Jednocześnie, w związku z treścią skargi, podpisanej przez skarżącą, Sąd wezwał skarżącą do wyjaśnienia, czy przedmiotem skargi jest wyłącznie decyzja z [...] marca 2018 r. (w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia), czy również decyzja z [...] lipca 2018 r. (w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia). W odpowiedzi skarżąca oświadczyła, że przedmiotem skargi są obydwie decyzje. W tej sytuacji skargę na decyzję Kolegium z [...] lipca 2018 r. Sąd wyłączył do odrębnego postępowania (sygn. akt II SA/Lu 180/19).
W piśmie procesowym z 18 czerwca 2019 r. ustanowiony z urzędu w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącej – radca prawny A. W. wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz złożył zażalenie na postanowienie Sądu z 6 lutego 2019 r. o odrzuceniu skargi.
Postanowieniem z 3 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W następstwie zażalenia pełnomocnika skarżącej, postanowieniem z 26 listopada 2019 r. (sygn. akt I OZ 1036/19) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, że Sąd I instancji powinien albo ocenić formalne przesłanki dopuszczalności wniosku o przywrócenie terminu i wydać stosowne rozstrzygnięcie, bądź też ocenić argumenty przedstawione przez stronę we wniosku pod kątem ustawowych przesłanek warunkujących przywrócenie terminu i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Nieprawidłowe jest natomiast łączenie tych dwóch instytucji.
Postanowieniem z 11 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, uznając, że został on wniesiony z uchybieniem terminu 7 dni liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W następstwie zażalenia pełnomocnika skarżącej, postanowieniem z 28 maja 2020 r. (sygn. akt I OZ 277/20) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przywrócił termin do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 6 lutego 2019 r. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że musiał uwzględnić szczególną sytuację skarżącej, która uzasadniała merytoryczne rozpoznanie jej wniosku. W realiach tej sprawy odrzucenie wniosku pełnomocnika wskutek rygorystycznych ustaleń odnośnie do daty ustania przyczyny uchybienia terminu (przyjętych przez WSA), przekreślałoby cel dla którego pełnomocnik ten został ustanowiony, czyniąc przyznane prawo pomocy iluzorycznym.
Mając na uwadze starania skarżącej o przyznanie pełnomocnika z urzędu w terminie otwartym do wniesienia środka zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżącej nie można przypisać winy w niedochowaniu terminu i dlatego orzekł o jego przywróceniu.
Po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika skarżącej na postanowienie WSA w Lublinie z 6 lutego 2019 r. w przedmiocie odrzucenia skargi, postanowieniem z 6 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że sama argumentacja zażalenia nie mogła przesądzić o jego uwzględnieniu. Wskazane w zażaleniu okoliczności sprawy oraz wnioski przedstawione przez pełnomocnika skarżącej prowadzą do konstatacji, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2018 r. nie została w ogóle skutecznie skarżącej doręczona. W takiej zaś sytuacji (chociaż Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w zażaleniu co do nieskuteczności doręczenia decyzji do rąk osoby nieuprawnionej) wydane postanowienie o odrzuceniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie należałoby uznać za zgodne z prawem (jednocześnie absolutnie nie akceptując jego uzasadnienia), a to z tej przyczyny, że wobec niedoręczenia decyzji stronie, skarga byłaby przedwczesna i jako taka podlegająca odrzuceniu, o ile nie byłoby możliwe ustalenie czy i kiedy skarżąca z decyzją się zapoznała.
O konieczności uchylenia postanowienia o odrzuceniu skargi zdecydowała okoliczność, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę ze skargi, która nie była przedmiotem tego postępowania, a więc wykroczył poza granice sprawy.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Przed przejściem do rozważań dotyczących meritum sprawy, czyli oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy wyjaśnić kilka kwestii dotyczących przedmiotu skargi oraz jej dopuszczalności.
W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione w części historycznej uzasadnienia okoliczności sprawy, nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2018 r. w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego zasiłku opiekuńczego.
Skarga wniesiona pierwotnie przez osobę nieumocowaną do działania w imieniu skarżącej, ale podpisana przez samą skarżącą na wezwanie sądu, obejmowała dwie decyzje – oprócz wskazanej decyzji z [...] marca 2018 r., również decyzję Kolegium z [...] lipca 2018 r. (w skardze omyłkowo podano datę – 16 lipca), w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego (tego samego, którego dotyczyła decyzja z [...] marca 2018 r.). W zarządzeniu wstępnym z 7 grudnia 2018 r. omyłkowo wskazano jako przedmiot skargi odmowę umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, błąd ten skorygowano zarządzeniem z 8 stycznia 2021 r. Należy jednak mieć na uwadze fakt, że skarga na decyzję z [...] lipca 2018 r., wniesiona przez samą skarżącą została już wcześniej zarejestrowana pod sygn. II SA/Lu 725/18. W tej sprawie pełnomocnikiem skarżącej z urzędu został ustanowiony radca prawny J. C., który w piśmie procesowym z 6 listopada 2018 r. (zatytułowanym jako skarga) omyłkowo wskazał, że przedmiotem skargi jest również decyzja z [...] lipca 2018 r. Omyłkę tą radca prawny wyjaśnił w piśmie procesowym z 7 stycznia 2019 r. Nie ulega wątpliwości, że to omyłka radcy prawnego spowodowała pierwotne błędne wskazanie przedmiotu zaskarżenia w zarządzeniu wstępnym.
Odpowiedź Kolegium na skargę również w sposób jednoznaczny odnosiła się do decyzji z [...] marca 2018 r. (ustalenie i zwrot nienależnie pobranego zasiłku), a nie do późniejszej decyzji z [...] lipca 2018 r. (umorzenie nienależnie pobranego świadczenia). Należy zauważyć, że wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Lu 725/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] lipca 2018 r. Wyrok ten jest prawomocny. Okoliczność ta była znana zarówno Sądowi z urzędu, jak i stronom postępowania w dacie wydawania postanowienia o odrzuceniu skargi z 6 lutego 2019 r., gdzie prawidłowo wskazano przedmiot skargi – decyzję z [...] marca 2018 r. w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego zasiłku.
Z uwagi na to, że skarżąca podpisała skargę wniesioną przez radcę prawnego J. C., Sąd był zobowiązany do wyjaśnienia, czy skarżąca podtrzymuje wolę zaskarżenia również decyzji z [...] lipca 2018 r., w sposób jednoznaczny wskazywanej w tej skardze. Ponieważ skarżąca w odpowiedzi na wezwanie jednoznacznie oświadczyła, że przedmiotem skargi jest również (oprócz decyzji z [...] marca 2018 r.) decyzja z [...] lipca 2018 r., Sąd musiał nadać bieg skardze z tak określonym przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ sprawa dotycząca tej samej decyzji z [...] lipca 2018 r. została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Sądu z 6 grudnia 2018 r., postanowieniem z 29 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Lu 180/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił kolejną skargą na tą samą decyzję, z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej (art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
W świetle powyższych okoliczności, należy jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotem rozpoznania Sądu jest aktualnie skarga na decyzję Kolegium z [...] marca 2018 r. w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego zasiłku opiekuńczego.
Konstatacja ta prowadzi do konieczności przeanalizowania kwestii dopuszczalności skargi, z uwzględnieniem wiążących ocen prawnych wyrażonych w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r. i z 6 listopada 2020 r.
W szczególności, w drugim ze wskazanych postanowień, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł zastrzeżenia dotyczące prawidłowości doręczenia zaskarżonej decyzji. Jak wynika z potwierdzenia odbioru, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy (k. 19 akt SKO) przesyłkę pocztową odebrała opiekunka – J. W.. Kierując się wiążącą oceną prawną wyrażoną przez NSA, należy stwierdzić, że doręczenie decyzji było wadliwe, nie zostały bowiem spełnione przesłanki doręczenia zastępczego określone w art. 43 k.p.a. Wobec stanowiska NSA trzeba uznać za trafne argumenty pełnomocnika podniesione w zażaleniu na postanowienie o odrzuceniu skargi, że opiekunka skarżącej nie może być uznana za dorosłego domownika w rozumieniu analizowanego przepisu.
Ponadto tryb doręczenia z art. 43 k.p.a. może być stosowany wyłączenie w razie nieobecności adresata w miejscu zamieszkania, co w rozpoznawanej sprawie jest okolicznością wysoce wątpliwą –zadaniem opiekunki była opieka nad skarżącą, osobą schorowaną, w podeszłym wieku, skoro zatem opiekunka przebywała w domu, to nie jest prawdopodobne w świetle doświadczenia życiowego, aby w tym czasie skarżącej nie było w domu.
Konstatacja taka, w świetle uwag Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w postanowieniu z 6 listopada 2020 r. mogłaby prowadzić do odrzucenia skargi jako przedwczesnej (skoro decyzja nie została prawidłowo doręczona skarżącej). Tym niemniej jednak istnieją istotne argumenty przeciwko takiemu rozstrzygnięciu.
Po pierwsze, w uzasadnieniu powoływanego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "skarga byłaby przedwczesna i jako taka podlegająca odrzuceniu, o ile nie byłoby możliwe ustalenie czy i kiedy skarżąca z decyzją się zapoznała". Po drugie, w obydwu postanowieniach (z 28 maja 2020 r. i z 6 listopada 2020 r.) NSA jednoznacznie wskazywał na konieczność zapewnienia skarżącej realnych gwarancji prawa do sądu i skutecznej ochrony sądowej. W uzasadnieniu postanowienia z 6 listopada 2020 r. NSA podkreślił, że "przepisy prawa należy tak interpretować, aby nie zamykać stronie możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej, o czym stanowi art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [...]. Z tej przyczyny, biorąc pod uwagę realia niniejszej sprawy, w tym także wiek (99 lat) oraz stan zdrowia skarżącej oraz udział w sprawie pełnomocnika wyznaczonego w ramach prawa pomocy (w celu rzeczywistej a nie iluzorycznej ochrony praw strony), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi, w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. zobowiązując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do niezwłocznej ponownej oceny stanu sprawy, z uwzględnieniem wskazanych wyżej przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, mających gwarantować stronie możliwość dostępu do realnej kontroli sądowej".
Kierując się tymi wskazaniami, Sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać skargę za dopuszczalną i nadającą się do merytorycznego rozpoznania.
Choć doręczenie zaskarżonej decyzji było niewątpliwie wadliwe, to decyzja weszła do obrotu prawnego. Nie ulega wątpliwości, że treść decyzji dotarła do wiadomości jeśli nie samej skarżącej (która mogła mieć problem z właściwym zrozumieniem sytuacji w sprawie, z uwagi na schorzenia i podeszły wiek), to przynajmniej osób ją reprezentujących. Zarówno Sądowi z urzędu, jak i stronom postępowania, znany jest fakt, podniesiony w skardze rozpoznanej w sprawie II SA/Lu 725/18, że skarżąca mieszka w mieszkaniu będącym własnością jej dzieci, opiekują się nią jej córka oraz wnuczka. Ustanowiony w tej sprawie w ramach prawa pomocy radca prawny, w swoim piśmie procesowym z 6 listopada 2018 r. podnosił zarzuty nie tylko wobec decyzji z [...] lipca 2018 r. (umorzenie należności), ale również w odniesieniu do decyzji z [...] marca 2018 r. (ustalenie i zwrot nienależnie pobranego zasiłku), w sposób jednoznaczny czyniąc tą drugą decyzję przedmiotem skargi.
Choć radca działał w tym przypadku bez umocowania, wolę zaskarżenia tej decyzji niewątpliwie podtrzymała skarżąca, podpisując skargę. Skarżąca ustanowiła swoją córkę W. R.-S. pełnomocnikiem w rozpoznawanej sprawie, zatem stan sprawy i treść decyzji z [...] marca 2018 r. musiał być znany również córce skarżącej.
Ponadto, odrzucenie skargi jako przedwczesnej byłoby działaniem zdecydowanie niekorzystnym dla skarżącej i sprzecznym ze wskazaniami NSA, aby zapewnić jej realną, efektywną ochronę prawną. Taką ochronę daje tylko merytoryczne rozpoznanie skargi, co stanowi kolejny argument za uznaniem jej dopuszczalności.
Choć okoliczności sprawy pozwalają przesądzić, że pomimo wadliwego doręczenia treść decyzji dotarła do wiadomości osób reprezentujących skarżącą, nie jest jednak możliwe precyzyjne ustalenie daty, kiedy to nastąpiło. Co więcej bieg terminu do wniesienia skargi do sądu powiązany jest nie z powzięciem wiadomości o treści decyzji, ale z jej doręczeniem (prawidłowym). W tej sytuacji, biorąc pod uwagę wskazania zawarte w postanowieniach NSA, dążąc do zapewnienia skarżącej realnej, efektywnej ochrony prawnej, należy uznać, że skarga została wniesiona w terminie.
Powyższe uwagi, prowadzące do konkluzji, że spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi, pozwalają przejść do jej merytorycznej oceny.
W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn zupełnie innych niż podniesione w skardze. Tym niemniej jednak, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów podnoszonych w skardze.
Cała argumentacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również zarzuty skargi (a aspekcie odnoszącym się do decyzji z [...] marca 2018 r.) skupiają się na ocenie przesłanek uznania zasiłku pielęgnacyjnego pobieranego przez skarżącą od 2011 r. za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. W ocenie Sądu problem w rozpoznawanej sprawie leży gdzie indziej, a jej właściwe rozpoznanie opiera się na zastosowaniu innych przepisów.
Niesporne w rozpoznawanej sprawie jest to, że decyzją z [...] grudnia 2011 r. przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie od 1 września 2011 r. Niesporne jest również to, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego od 1 listopada 1996 r., co wynika z decyzji ZUS, z którymi organ
I instancji zapoznał się w marcu 2017 r. Skarżąca nie kwestionuje tych faktów, skupiając się na argumentacji wskazującej brak świadomości niedopuszczalności pobierania obydwu świadczeń.
W świetle art. 16 ust. 6 u.ś.r. nie ulega wątpliwości, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W stanie prawnym miarodajnym dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy problem jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego powinien być jednak rozwiązany nie w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., który to przepis zastosowały organy, ale przy zastosowaniu szczególnej procedury uregulowanej w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r.
Zgodnie z art. 16 ust. 7 u.ś.r., osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Z kolei w świetle ust. 8 tego artykułu, przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że wolą ustawodawcy, wyrażoną w powołanych przepisach, było wprowadzenie szczególnego mechanizmu zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego (w związku z jednoczesnym pobieraniem dodatku pielęgnacyjnego), odrębnego od ogólnych mechanizmów orzekania o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, uregulowanych w art. 30 u.ś.r. Zgodnie z klasycznymi regułami wykładni, szczególna regulacja wyrażona w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. wyklucza zastosowanie regulacji ogólnej, tj. art. 30 u.ś.r.
Konkluzję tą wspierają jeszcze dodatkowe argumenty. Po pierwsze, powołane przepisy art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. zostały wprowadzone ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302). W uzasadnieniu projektu nowelizacji (Sejm RP VII kadencji, druk nr 3584) wskazano, że celem wprowadzanych zmian jest uproszczenie procedury dochodzenia ww. kwoty proponuje się wprowadzenie rozwiązania na wzór funkcjonującego na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (art. 99 ust. 1). Jak wskazał projektodawca: "Wprowadzenie zaproponowanego rozwiązania pozwoli w efektywny sposób wyegzekwować kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, przede wszystkim z uwagi na możliwość pominięcia procedur związanych z ewentualną egzekucją administracyjną".
Po drugie, szczególny tryb zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, uregulowany w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. znajduje swoje uzasadnienie w specyfice tego rodzaju sytuacji. Jest to przypadek inny niż pozostałe sytuacje spełniające przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane na gruncie art. 30 ust. 2 u.ś.r. Zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są świadczeniami o dokładnie tożsamej funkcji, co jednoznacznie wyklucza jednoczesne korzystanie z obydwu tych form wsparcia (art. 16 ust. 6 u.ś.r.). W tej sytuacji ocena subiektywnych przesłanek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, które pojawiają się w sytuacjach wskazywanych w art. 30 ust. 2 u.ś.r. nie ma racji bytu. Istotne jest jedynie ustalenie, że dana osoba w tym samym czasie w sposób niedozwolony pobrała dwa tożsame co do funkcji świadczenia. Ocena winy tej osoby w zaistniałej sytuacji nie ma żadnego znaczenia.
Co więcej, przyjęty przez ustawodawcę mechanizm zwrotu (art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r.), oparty na potrąceniu, a nie na konieczności bezpośredniego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, jest zdecydowanie mniej dolegliwy niż ogólny mechanizm przewidziany w art. 30 u.ś.r.
Należy zwrócić uwagę, że zmienione przepisy (art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r.) mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na treść regulacji intertemporalnych, zawartych w ustawie nowelizującej. Zmiany normatywne weszły w życie z dniem 4 marca 2016 r. (art. 10 pkt 2 ustawy. Zgodnie z art. 7 ustawy, do postępowań w sprawie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego nienależnie pobranego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 2 i art. 3 pkt 2, stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie dotyczące zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego zostało wszczęte w grudniu 2017 r. (zawiadomienie, k. 37 akt organu I instancji), już po wejściu w życie nowych przepisów, zatem zgodnie z przytoczoną regulacją, w sprawie mają już zastosowanie nowe przepisy, tj. art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r.
Na tle analizowanych przepisów w orzecznictwie sądowym został wyrażony pogląd, że sprawa zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w związku z nabyciem prawa do dodatku pielęgnacyjnego została wyłączona z kognicji organów i sądów administracyjnych. Od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Wyjęcie tego rodzaju sytuacji z reżimu ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji i ulg w tym zakresie, było świadomym zabiegiem ustawodawczym, znajdującym racjonalne umotywowanie. Oczywisty jest bowiem brak uprawnień do równoczesnego pobierania obu tych świadczeń, a potrącenie nadpłaty z bieżących świadczeń emerytalno-rentowych następuje z zachowaniem kwot wolnych od potrąceń zgodnie z art. 140 i 141 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 53, ze zm.), co wystarczająco chroni interesy osób pobierających te świadczenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 lutego 2019 r., IV SA/Gl 476/18; podobnie NSA w wyroku z 14 października 2020 r., I OSK 1095/20 i WSA w Warszawie w postanowieniu z 25 czerwca 2020 r., I SA/Wa 2389/19). Pogląd ten podziela skład orzekający w rozpoznawanej sprawie.
Rozważania te prowadzą do konkluzji, że organy obydwu instancji wadliwie zastosowały art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Kwestia rozliczenia nienależnie pobranego przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego (z uwagi na jednoczesne pobieranie dodatku pielęgnacyjnego) nie powinna być rozstrzygana w ogóle w postępowaniu regulowanym w art. 30 u.ś.r., ale w oparciu o szczególny tryb przewidziany w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r.
W tej sytuacji konieczne jest uchylenie zarówno decyzji Kolegium z [...] marca 2018 r. jak i decyzji Burmistrza Miasta L. z [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.
Wobec powyższych argumentów zarzuty podniesione w skardze stają się irrelewantne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zarzuty te odnoszą się do wadliwego zastosowania art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., z powodu braku należytego rozważenia świadomości i zawinionego pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy miała przyznany dodatek pielęgnacyjny. Kwestia ta nie ma znaczenia dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy.
W sytuacji, kiedy sąd uchylił decyzje wydane przez organy obydwu instancji i umorzył postępowanie administracyjne, zasadniczo bezprzedmiotowe jest formułowanie wytycznych co do dalszego postępowania, bowiem nie ma podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 30 u.ś.r. W związku z tym należy ograniczyć się do wskazania, że organ I instancji powinien, zgodnie z przedstawionymi wyżej uwagami, zastosować tryb przewidziany w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O wynagrodzeniu radcy prawnego, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U z 2019 r. poz. 68).