Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. W. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 - 5 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), dalej jako "u.p.z.p." i w związku z § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie" – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], nr [...], ustalającą na wniosek T. K. warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na wydzielonych działkach - na działce nr ewid. [...] (obręb: [...] [...], arkusz mapy: [...]) położonej w L. przy ul. [...], pas drogowy - działka nr [...] (ul. [...] - droga powiatowa).
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał na art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz wyjaśnił, że na podstawie § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., na podstawie tej analizy sporządził projekt decyzji z dnia 5 kwietnia 2019 r. ustalającej warunki zabudowy, w której przewidział m.in. wielkość powierzchni zabudowy w granicach każdej z wyodrębnianych parcel do 13,8%, gdyż taki wskaźnik zabudowy występuje na działce nr [...] położonej przy ul. [...]. Działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a więc budynkiem o analogicznej funkcji, co obiekty objęte wnioskiem w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia 10 maja 2019 r. inwestor wniósł o zwiększenie wielkości powierzchni zabudowy każdej z wyodrębnianych parcel do 25,0%, tj. zgodnie z wartością zawartą we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
W celu ponownego ustalenia tego parametru, zwiększono obszar analizowany do ul. [...]. Analizując zabudowę mieszkaniową jednorodzinną położoną na terenie zawartym między ulicami: [...] i [...] oraz granicą miasta ustalono, że wskaźniki zabudowy nieruchomości położonych na tym obszarze nie przekraczają 19,6%. Nieruchomością zabudowaną w takim stopniu jest działka nr [...] położona przy ul. [...]. Wskaźnik zabudowy o takiej wielkości został dopuszczony w wydanych w dniu 27 marca 2019 r. decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy, obejmujących działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone przy ul. [...] w L.. Dziewięć wydanych decyzji dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla budowy łącznie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, każdy na części nieruchomości złożonej z ww. działek. Uwzględniając kształtującą się zabudowę na terenie zawartym między ulicami [...] i [...] oraz granicami miasta (stanowiącym jednostkę urbanistyczną), dopuszczono zwiększenie wielkości powierzchni zabudowy w granicach każdej z wyodrębnianych parcel do wartości maksymalnej występującej na ponownie analizowanym terenie, w zaokrągleniu do 20 %.
Organ wskazał przy tym, że mając na uwadze, że zmiana tego parametru nie ma wpływu na obsługę komunikacyjną terenu inwestycji, odstąpił od ponownego uzgodnienia projektu decyzji z Z. L..
Dodał, że sporne zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., a projekt decyzji uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia i nie narusza interesu osób trzecich.
W toku postępowania M. W., jedna ze stron postępowania, wniosła uwagi, podnosząc, że nie wyraża zgody na zwiększenie wskaźnika zabudowy każdej z wyodrębnianych parcel do 20 %, gdyż wskaźnik taki nie występuje na działkach położonych w obszarze analizowanym, a zwiększenie obszaru analizowanego jest bezpodstawne i narusza dobro właścicieli zabudowanych działek położonych w okolicy działki nr [...]. Organ nie uwzględnił tych uwag, w związku z tym M. W. wniosła odwołanie w odniesieniu do pkt 3b tj. ustalonego wskaźnika zabudowy. Zarzuciła ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w granicach każdej z wyodrębnionych parcel do 20% jako nierówne traktowanie właścicieli działek znajdujących się w bliskim sąsiedztwie i ustalanie preferencyjnych warunków dla tej działki, niezgodnych z pierwotną analizą przeprowadzoną dla rozpatrywanego obszaru, na którym znajduje się działka nr [...], stanowiącą załącznik Nr [...] do decyzji.
Tabela zawierająca obliczenia wskaźników zabudowy umieszczona została w analizie uwarunkowań zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik Nr [...] do tej decyzji. Największa wielkość istniejącej zabudowy znajdującej się na analizowanym terenie to 13,8% powierzchni. Podniosła, że w 2011 r. zostały wydane warunki zabudowy do działki nr [...] (decyzja z 22 lutego 2011 r.) znajdującej się na analizowanym obszarze. Określona w nich wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosiła 12 %, a więc jest znacznie mniejsza, niż w zaskarżonej decyzji. Budynek na działkach nr [...] i nr [...] został wybudowany na podstawie decyzji z 22 grudnia 2011 r., w której wielkość zabudowy została określona na 13% powierzchni, a więc też jest znacznie mniejsza, niż w zaskarżonej decyzji; dodała, że do czasu wydania tych decyzji na analizowanym obszarze nie powstała żadna zabudowa o powierzchni zabudowy powyżej 13,8%.
Zarzuciła, że w celu preferencyjnego potraktowania działki nr [...] analizowany obszar został tak zwiększony, aby w uzasadnieniu objąć budynek o powierzchni zabudowy 19,6% - jedyny budynek z tak dużym wskaźnikiem zabudowy na powiększonym obszarze analizy. Organ nie uzasadnił, dlaczego obszar analizy zwiększył, pomimo braku obiektywnych przesłanek. Jej zdaniem, jest to działanie bezpodstawne i naruszające zasadę równego traktowania. Dodatkowo podniosła, że nie ma znaczenia wskaźnik zabudowy określony w decyzjach ustalających warunki zabudowy z 27 marca 2019 r. dla działek położonych przy ul. [...] w L., ponieważ warunki zabudowy określa się na podstawie stanu faktycznego tj. istniejącej zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, a podzielając stanowisko i ustalenia organu I instancji, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję tego organu.
Kolegium przytoczyło przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określające zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazało, na § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia zgodnie z którym, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (ust. 1); granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Podkreśliło, że stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, Kolegium wyjaśniło, że projekt decyzji sporządziła osoba posiadająca stosowne uprawnienia, tj. mgr inż. arch. J. B. C., która także sporządziła "Analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu".
Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, dokonał stosownych uzgodnień projektu decyzji oraz prawidłowej analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu. Spełnione zostały wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w tym tzw. zasada dobrego sąsiedztwa.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że są one niezasadne i nie mogą zostać uwzględnione.
Dotyczy to przede wszystkim określenia powierzchni zabudowy na 20%. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie wyznaczono inny wskaźnik zabudowy zgodnie z § 5 ust. 2, gdyż w analizie uwarunkowań zagospodarowania terenu w części VI. "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru" w pkt 3 stwierdzono: "Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 2,1% do 13,8% i średnio wynosi 8,1%. - w projekcie decyzji z dnia 5 kwietnia 2019 r. ustalono wielkość powierzchni zabudowy w granicach każdej z wyodrębnianych parcel do 13,8%.
Wskaźnik zabudowy na takim poziomie występuje na działce nr [...] położonej przy ul. [...]. Działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a więc budynkiem o analogicznej funkcji co wnioskowane obiekty. Pismem z dnia 10 maja 2019 r. inwestor wniósł o zwiększenie wielkości powierzchni zabudowy każdej z wyodrębnianych parcel do 25,0%, a więc zgodnie z wartością zawartą we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W celu ponownego ustalenia wnioskowanego do zmiany parametru, zwiększono obszar analizowany do ul. [...]. Analizując zabudowę mieszkaniową jednorodzinną położoną na terenie zawartym między ulicami: [...] i [...] oraz granicą miasta ustalono, iż wskaźniki zabudowy nieruchomości położonych na tym obszarze nie przekraczają 19,6%. Nieruchomością zabudowaną w takim stopniu jest działka nr [...] położona przy ul. [...]. Wskaźnik zabudowy o takiej wielkości został dopuszczony w wydanych w dniu 27 marca 2019 r. decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy, obejmujących działki nr [...], [...]. [...], [...], [...], [...] i [...] położone przy ul. [...] w L..
Dziewięć wydanych decyzji dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla budowy łącznie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, każdy na części nieruchomości złożonej z ww. działek. Uwzględniając kształtującą się zabudowę na terenie zawartym między ulicami: [...] i [...] oraz granicami miasta (stanowiącym jednostkę urbanistyczną), dopuszcza się zwiększenie wielkości powierzchni zabudowy w granicach każdej z wyodrębnianych parcel do wartości maksymalnej występującej na ponownie analizowanym terenie, w zaokrągleniu do 20,0%.".
Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ miał prawo zwiększyć obszar analizowany (§ 3 ust. 2 rozporządzenia przewiduje tylko minimalne parametry takiego obszaru), zaś w tym powiększonym obszarze znajduje się działka nr [...], która ma wskaźnik zabudowy 19,6%. Ponadto wskaźnik zabudowy o takiej wielkości został dopuszczony w wydanych w dniu 27 marca 2019 r. decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy, obejmujących działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone przy ul. [...] w L., dlatego możliwe było ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w granicach każdej w wyodrębnianych parcel do 20%.
Kolegium dodało, że fakt, że we wcześniejszych decyzjach ustalających warunki zabudowy (z 2011 r.) ustalono mniejsze powierzchnie zabudowy nie oznacza, że w zaskarżonej decyzji nie można było ustalić większej powierzchni zabudowy, takie ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy nie oznacza naruszenia zasady równego traktowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. W., reprezentowana przez r. S., domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając ich wydanie z naruszeniem:
- - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak i uznanie, że dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, w sytuacji gdy nie wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ uznając za prawidłowe ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 20%, w sytuacji gdy zgodnie z analizą uwarunkowań, średni wskaźnik w ramach obszaru analizowanego wynosi 8,1%, a w samym projekcie decyzji określony został na poziomie 13,8 %, natomiast organ powinien uzasadnić każde odstąpienie od wymogu określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia;
- - przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznaniu, że organ może samodzielnie na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia określać wskaźnik zabudowy, zwiększając obszar analizowany, niezależnie od dokonanej uprzednio analizy i ustalenia średniego wskaźnika zabudowy, jak i że organ może zaokrąglać wartości w zakresie wskaźnika zabudowy wg własnego uznania i zwiększać dowolnie wskaźnik do najwyższego występującego na terenie poza obszarem analizowanym, w tym do wskaźnika, który nie odnosi się do istniejącej zabudowy, a wyłącznie do decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy najwyższy wskaźnik zabudowy w ramach obszaru analizowanego, tworzącego pewną urbanistyczną całość, to 13,8 %;
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że działka nr [...] jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka [...], której dotyczą ustalone w drodze zaskarżonej decyzji warunki zabudowy, a nadto, że do analizy wskaźnika zabudowy winny być brane pod uwagę ustalenia wynikające z decyzji ustalających warunki zabudowy dla działek nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], chociaż działki te nie są zabudowane.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (tak m.in.: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11).
W związku z tym, jej zdaniem, obszar wyznaczony przez organ jako 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pozwalał w sposób jednolity i z zachowaniem praw osób trzecich określić wymagania dla nowej zabudowy na działce [...] (nawet z uwzględnieniem jej podziału - o ile prawnie będzie możliwy). Organ powinien więc określić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla tak wyznaczonego obszaru analizowanego, obejmującego działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i w oparciu o wskaźniki ich zabudowy powinien przyjąć wartość średnią, wynoszącą 8,1 % (przy uwzględnieniu podziału działki [...]). Uwzględniając dla powierzchni działki [...] większy wskaźnik zabudowy przy porównywalnej powierzchni - organ w ramach projektu decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik podniósł do 13,8 %. Taki wskaźnik znajduje, zdaniem skarżącej, jeszcze pewne uzasadnienie i nie wpływa na zaburzenie ładu przestrzennego w ramach okolicy działki nr [...].
Jednakże nie jest dopuszczalne, aby organ odniósł wskaźnik zabudowy do wartości dotyczącej działki nr [...] (gdyż nie jest ona dostępna z tej samej drogi publicznej - działka nr [...] ma dostęp za pośrednictwem drogi wewnętrznej z drogi gminnej - ulicy [...], zaś działka nr [...] za pośrednictwem drogi wewnętrznej z drogi powiatowej - ulicy [...]), ani dziewięć decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], gdyż nie są to działki zabudowane. Trudno także uznać za uzasadnione wskazanie organu, że wskaźnik zabudowy 19,6 % stanowi o kształtującej się zabudowie na tym obszarze, w sytuacji gdy w znacznej odległości od działki, której dotyczy zaskarżona decyzja - znajduje się wyłącznie jedna działka zabudowana w 19,6%. Organ pominął natomiast przy wyliczeniach wskazaną na mapie, stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji, działkę nr ewid. [...], znajdującą się w obszarze analizowanym, dla której wydano decyzję z dnia 24 maja 2017 r. określającą wielkość powierzchni jej zabudowy działki na 10,3%.
Brak wyjaśnienia zasadności przesłanek ustalenia wskaźnika zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, a więc nie na podstawie średnich wartości (§ 5 ust. 1), tj. na poziomie 20 % (z zastrzeżeniem jego zaokrąglenia dodatkowo przez organ I instancji w górę), w sytuacji gdy zgodnie z analizą uwarunkowań, średni wskaźnik w ramach obszaru analizowanego wynosi 8,1%, a w samym projekcie decyzji określony został na poziomie 13,8 %, stanowi – zdaniem skarżącej - naruszenie art. 7, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. uzasadniające uchylenie decyzji organów obu instancji.
Dodatkowo skarżąca podniosła, że organy nie odniosły się do kwestii zmiany przeznaczenia działki – obecnie jest ona przeznaczona jako grunty orne, a więc wątpliwości budzi możliwość jej podziału jako działki rolnej na dwie działki o powierzchni min. 1400 m2. W ramach wyników analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu - w tabeli "Obliczenia wskaźników zabudowy" przy tej działce nr [...] podano jako powierzchnię działki [...] m2. Jest to działka sąsiadująca z działką, dla której wydane zostały te warunki zabudowy i obie znajdują się przy tej samej drodze wewnętrznej. Natomiast w części opisowej analizy w pkt [...] jest informacja, że powierzchnia działek przy drodze wewnętrznej wynosi 1400-1750 m2.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania i ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie).
Zgodnie z art. 61 u.p.z.p., wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, m.in. warunku, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1).
Powołany przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, wymagając dostosowania nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej.
Rację ma skarżąca, że ustalenie tych parametrów, w tym wskaźnika zabudowy nie może odnosić się do zabudowy przyszłej, co do której nie wydano jeszcze pozwolenia na budowę, a jedynie decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja taka ma bowiem charakter wyłącznie deklaratoryjny (zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich), potwierdza ona jedynie, na jakich warunkach budowa może być w przyszłości realizowana. Wbrew obawom skarżących nie przesądza ona jednak o tym, jakie rzeczywiście będzie miał parametry przyszły obiekt, gdyż to zależy od tego czy spełnione zostaną wymogi przepisów techniczno – budowlanych, a to podlega ocenie na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.
Zasadę, że parametry nowej zabudowy ustala się wyłącznie w odniesieniu do zabudowy już istniejącej potwierdzają również przepisy rozporządzenia, które ściśle określają sposób ustalania poszczególnych parametrów.
W odniesieniu do spornego w niniejszej sprawie wskaźnika zabudowy, rozporządzenie w § 5 ust. 1 rozporządzenia wprost stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przepis § 5 ust. 2 dopuszcza również wyznaczenie "innego wskaźnika", niż średni, ale tylko wówczas, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3. ("Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1").
Przepisu tego nie można więc stosować – jak przyjął organ – w oderwaniu od aktualnej zabudowy i wyłącznie w związku z zabudową planowaną, określoną w innych decyzjach o warunkach zabudowy. Należy wskazać, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest zachowanie (kontynuacja) dotychczasowego ładu przestrzennego, a więc dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy zastanej, nie zaś kreowanie na przyszłość nowego ładu, co jest celem planu miejscowego, sporządzanego we władczy sposób przez właściwy organ gminy. Wydanie zatem nawet kilku decyzji ustalających warunki zabudowy, określających parametry nowej zabudowy nawet w sposób podobny, ale odbiegający od zabudowy istniejącej na danym obszarze, nie usprawiedliwia więc zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ wadliwie wydał decyzję odwołując się przy ustalaniu wielkości zabudowy na działce nr ewid. [...] w zasadzie wyłącznie do innych decyzji o warunkach zabudowy, wydanych dla inwestycji na działkach sąsiednich. Argumentacja organu w zakresie wskaźnika zabudowy na poziomie 20% nie odnosi się do istniejącej faktycznie zabudowy, a więc nie ma podstaw do podzielenia stanowiska organu, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy, o której mowa w art. 61 u.p.z.p.
Słuszne są również zarzuty skarżącej dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest jednym z najistotniejszych elementów postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy.
Tymczasem w rozpatrywanej sprawie zostały wyznaczone na mapie zasadniczej (zał. 3 zaskarżonej decyzji) dwa obszary analizowane, które zostały zakreślone dwiema różnymi liniami opisanymi w legendzie jako "minimalny zasięg obszaru analizowanego" i "granica obszaru analizowanego". Obowiązujące przepisy nie wprowadzają takiego rozróżnienia, mowa w nich wyłącznie o granicach obszaru analizowanego. Tylko zabudowa faktycznie istniejąca w takim obszarze powinna więc być uwzględniana przy ocenie parametrów wyznaczających cechy nowej zabudowy. Organy nie wyjaśniły, dlaczego w niniejszej sprawie wyznaczono w rzeczywistości dwa obszary analizowane, co więcej, są one inaczej zagospodarowane, a więc inne są cechy znajdującej się na nich zabudowy. Na obszarze wyznaczonym linią "minimalnego zasięgu analizowanego" największy wskaźnik zabudowy to 13,8 % na działce nr [...]. W tym obszarze nie ma działek o wskaźniku 20%, jak przyjął organ.
Z kolei w obszarze wyznaczonym liniami "granicy obszaru analizowanego" znajduje się faktycznie tylko jedna nieruchomość o znacznie wyższym w porównaniu do pozostałej zabudowy wskaźnikiem – 19,6 % (działka nr ewid. [...]) - pozostałe wskaźniki zabudowy na tym (poszerzonym obszarze) to 3,7%; 2,1%; 5,7%;7,8%;12,2%; 7,5%; 11,9%.
Z uzasadnienia organu wynika, że ustalenie tego wskaźnika dla spornej inwestycji na poziomie 20% opierało się głównie na podobnych wskaźnikach ustalonych dla innych inwestycji na działkach [...], [...], [...] w wydanych dla tych nieruchomości decyzjach o warunkach zabudowy, co było niedopuszczalne.
Organ administracji publicznej w istocie wkroczył w ten sposób w kompetencje właściwych organów gminy uprawionych (i zobowiązanych) do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustalanie warunków zabudowy, choć faktycznie wpływa na kształtowanie zagospodarowania terenu, ma wyłącznie nawiązywać do istniejącej zabudowy i istniejącego sposobu zagospodarowania. To do organów gminy należy kształtowanie, w tym zmienianie istniejącego zagospodarowania. W związku z tym nieuprawnione jest odwoływanie się przez organ właściwy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy ogólnie do "kształtującej się zabudowy na terenie zawartym między ulicami [...] i [...] oraz granicami miasta" w sytuacji, gdy aktualnie tereny te są słabo zabudowane i w części wykorzystywane rolniczo.
W związku z tym, wobec wydania decyzji przez organy obu instancji z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a w odniesieniu do organu odwoławczego ponadto art. 138 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a., Sąd uchylił te decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325).
O kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801, z późn. zm.).
Rozpatrując sprawę ponownie organ prawidłowo i jednoznacznie ustali granice obszaru analizowanego zgodnie z § 3 rozporządzenia, a ewentualne powiększenie granic tego obszaru wszechstronnie uzasadni, mając na względzie, że niedopuszczalne jest uwzględnienie nieruchomości niezabudowanych, dla których wydano dopiero decyzje ustalające warunki zabudowy; w razie skorzystania z odstępstwa od średnich parametrów, przewidzianego w § 5 ust. 2 rozporządzenia, organ odstępstwo to wyczerpująco uzasadni, nie wchodząc przy tym w kompetencje organu gminy do kształtowania przyszłej zabudowy.