Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza L. K. z [...] r. o odmowie przyznania K. Ś. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad J. W..
W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:
K. Ś. (dalej również jako wnioskodawczyni lub skarżąca) złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w L. K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - matką J. W. (ur. [...] r.).
Burmistrz L. K. decyzją z [...] r. odmówił przyznania świadczenia z uwagi na fakt, że matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która to niepełnosprawność istnieje od 27 sierpnia 2016 r., tj. powstała po ukończeniu 25 roku życia. Zatem w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", mimo, że - jak wskazał organ - wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką.
Jednocześnie organ dodał, że nie można było uwzględnić wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z uwagi na jego zakresowy charakter, co oznacza, że nie wywołuje on skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, czyli utraty mocy obowiązującej regulacji prawa. Ustawodawca bowiem do chwili obecnej nie wykonał wyroku TK.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wnioskodawczyni złożyła odwołanie, w którym zarzuciła organowi pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który orzeczeniem tym uznał powołany przez organ przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Jej zdaniem stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przełożyła się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, który obecnie uniemożliwia oparcie decyzji odmownej na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska odwołującej, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest wadliwe w zakresie, w jakim wskazuje na czas postania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W tym zakresie wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., w sprawie K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Mimo powyższego organ odwoławczy uznał, że decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy, ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. uzależniająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od rezygnacji przez wnioskodawczynię z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wskazał, z akt sprawy wynika, że w momencie rozstrzygania sprawy przez Kolegium skarżąca otrzymuje ustalony decyzją organu z [...] r. specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy stanowią kolidujące ze sobą świadczenia rodzinne w tym sensie, że ta sama osoba nie może w tym samym czasie otrzymywać obydwu świadczeń. Co prawda zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. istnieje możliwość wyboru świadczenia, jednakże warunkiem skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z przysługującego zasiłku - to jest jednoznaczne zrzeczenie się prawa do tego świadczenia oraz uchylenie decyzji o jego przyznaniu.
Kolegium uwzględniając treść pism wnioskodawczyni z 30 marca 2020 r. oraz jej pełnomocnika z 20 kwietnia 2020 r. dotyczących rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego zwróciło się do organu pierwszej instancji o uchylenie decyzji o przyznaniu tego świadczenia. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że wezwał stronę do wypowiedzenia się w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a ta w rozmowie telefonicznej oznajmiła, że podtrzymuje oświadczenie z 30 marca 2020 r. i nie będzie rezygnowała ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z tego względu - zdaniem Kolegium - nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
K. Ś. w złożonej skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza L. K., a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Zdaniem skarżącej organy dopuściły się naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez niezasadne uznanie, że nie spełnia ona przesłanek do przyznania świadczenia, w sytuacji gdy ta wskazała, że w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Uzasadniając przedmiotowy zarzut skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania i przywołała mające w sprawie zastosowanie przepisy u.ś.r. W tym zakresie podniosła, że dokonana przez organy wykładania przepisów prawa prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Oczywistym zatem jest, że skarżąca korzysta ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły jej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem kwestia wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami.
Jednocześnie podkreśliła, że już we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji gdy ustalone zostanie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z wnioskiem skarżącej i wobec braku sprzeciwu organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.".
Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.).
W przypadku kontroli decyzji administracyjnych to sąd na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., zobligowany jest do uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż Kolegium prawidłowo nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji, co do przyjętej przez ten organ odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Argumentacja Burmistrza L. K., który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przy tym wskazać, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., - co podnosił organ pierwszej instancji - jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Stanowisko Kolegium jest w tym zakresie w pełni prawidłowe.
Za wadliwe należało natomiast uznać stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092 ze zm.).
Zdaniem sądu, dokonane przez organ drugiej instancji zakwalifikowanie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego do kategorii faktów zawartych w normie prawnej tego przepisu jest całkowicie bezpodstawne.
Rozpocząć należy od wskazania, że ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tą samą funkcję, co dotyczy m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z tym, nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 u.ś.r. świadczeń, jednakże to stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków ubiegania się o przyznania innego świadczenia.
Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia. Stanowisko to utrwalone jest już w orzecznictwie tutejszego sądu (zob.m.in. wyroki WSA w Lublinie z: 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 949/17, 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1062/17, 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19, 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 920/18 i 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19). Podkreślić zatem trzeba, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, iż wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże w żaden sposób nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich zostało już przyznane wcześniejszą decyzją (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18).
Na gruncie niniejszej sprawy, Kolegium analizując zbieg praw do świadczeń, uznało, że nie zostały spełnione wymagane przesłanki, gdyż skarżąca nie złożyła jednoznacznego oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a decyzja w tym przedmiocie nie została uchylona. W szczególności przeszkodą jest - zdaniem Kolegium - wyrażone przez skarżącą w trakcie rozmowy telefonicznej z kierownikiem OPS (k. 36 akt admin.) oświadczenie, że "nie będzie rezygnowała ze specjalnego zasiłku opiekuńczego".
W ocenie sądu, to stanowisko Kolegium jest zupełnie bezpodstawne.
Oczywistym jest, że w świetle przywołanych przepisów rozstrzygnięcie zbiegu praw do świadczeń wymaga złożenia oświadczenia, czyli wyboru przez beneficjenta jednego ze świadczeń, co też się stało w niniejszej sprawie. Skarżąca bowiem już wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dołączyła oświadczenie (k. 14 akt adm.), "że z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuję z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego mi decyzja nr [...] z dnia [...]". Jednocześnie w piśmie przewodnim do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z 20 kwietnia 2020 r. (k. 22 akt adm.) pełnomocnik skarżącej jednoznacznie wskazał, że "w przypadku wydania decyzji przyznającej w/w świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnoszę o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego".
W ocenie sądu wyżej przywołane oświadczenia złożone przez skarżącą spełniają warunki zrzeczenia się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i otwierają drogę do usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek. Nie zmienia tego w żaden sposób treść notatki służbowej Kierownika OPS z 5 października 2020 r. Po pierwsze, w kontekście treści złożonych oświadczeń zbędnym było kierowanie do skarżącej żądania wypowiedzenia się w kwestii specjalnego zasiłku celowego, a po drugie złożone rzekomo przez skarżącą oświadczenie jest wewnętrznie sprzeczne i jako takie nie mogło stanowić podstawy rozstrzygnięcia.
Konkludując, w ocenie sądu, organ odwoławczy nie miał podstaw do oparcia rozstrzygnięcia o treści notatki służbowej sporządzonej przez kierownika OPS, lecz zobowiązany był do uwzględnienia złożonych przy wniosku oświadczeń i wniosków skarżącej i przyjąć stan rzeczy wynikający z tych oświadczeń. Zdaniem sądu wola skarżącej, co do tego jakie świadczenie chce pobierać, a więc które jest dla niej bardziej korzystne, została przez nią jasno wyrażona. Natomiast organy powinny tak załatwić sprawę, aby zagwarantować skarżącej wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego wsparcia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji.
Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości [...] zł.
Rozpoznając ponownie sprawę, organy - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Z uwagi zatem na stwierdzenie, że skarżąca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ winien umożliwić jej uzyskanie świadczenia zgodnego z jego wolą. Nie można przy tym wykluczyć możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 155 k.p.a., dotyczącego zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, przy spełnieniu przesłanek w nim wymienionych. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takim przypadku organ może przykładowo jednocześnie (tego samego dnia) przyznać stronie świadczenie pielęgnacyjne i uchylić decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy, bądź też nawet rozstrzygnąć o tych uprawnieniach w jednej decyzji (zob. wyroki NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 i z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18).