Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 11 grudnia 2023 r. nr SKO.PS/40/1103/2023, po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej także jako "skarżący" lub "wnioskodawca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr OPS.5211.14.2.2023 w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 22 czerwca 2023 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem R. G.. Do wniosku załączył m.in. wypis z treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 2 listopada 2000 r., nr [...], uznającego R. G. za osobę całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji.
Po rozpatrzeniu wniosku Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], decyzją z dnia 22 sierpnia 2023 r. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Powołując się na ustalenia przeprowadzonego w dniu 19 lipca 2023 r. wywiadu środowiskowego, organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, czyniąc to w sposób należyty. Ze względu na konieczność stałej opieki nad ojcem, skarżący od 1 marca 2023 r. nie podejmuje pracy. W ocenie organu pierwszej instancji, przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie jest jednak możliwe, albowiem w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), dotyczący momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Organ zaznaczył, że znany jest mu fakt, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł o niekonstytucyjności części normy wynikającej z powyższego przepisu.
Powołany wyrok – jak zauważył organ – nakłada na ustawodawcę obowiązek zmiany przepisu. Pomimo jednak znacznego upływu czasu od daty jego wydania, ustawodawca nie dokonał zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ administracji nie ma natomiast kompetencji do wkraczania w sferę zarezerwowaną dla władzy ustawodawczej, lecz będąc związanym powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zobligowany jest je stosować w brzmieniu aktualnie obowiązującym.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazane sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił obrazę art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a nadto naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 11 grudnia 2023 r. (zaskarżoną do Sądu), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, wedle którego o konieczności odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego decyduje niespełnienie warunku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organ odwoławczego, nie jest uzasadnione wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części ww. przepisu, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
Niezależnie od powyższego, Kolegium uznało decyzję odmowną organu pierwszej instancji za zasadną, uznając, że w niniejszej sprawie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe z powodu wystąpienia przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. "a" u.ś.r.
Organ odwoławczy wskazał, R. G. pozostaje w związku małżeńskim. W toku postępowania odwoławczego Kolegium wystąpiło do pełnomocnika wnioskodawcy o udzielenie informacji, czy współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi pełnomocnik nadesłał m.in. oświadczenie skarżącego z dnia 17 listopada 2023 r., z którego wynika, że T. G. nie legitymuje się żadnym z powyższych orzeczeń, jednak nie może sprawować opieki nad mężem, albowiem opiekuje się niepełnosprawnym synem i pobiera z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające - jak wskazał organ odwoławczy - nie potwierdziło zatem, że żona R. G. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Okoliczność ta - w ocenie Kolegium - wypełnia dyspozycję art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. "a" u.ś.r. i stanowi negatywną przesłankę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
M. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 108 k.p.a., poprzez:
- - brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego;
- - przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób stronniczy;
- - niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;
- - nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i stwierdzeniu, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, przy braku orzeczonej niepełnosprawności w stopniu znacznym małżonka, podczas gdy małżonek wymagającej opieki ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad niepełnosprawnym synem.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że żona osoby wymagającej opieki, tj. R. G., co prawda nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, ani orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji, jednak nie może sprawować opieki nad mężem, tj. ojcem skarżącego, ze względu na sprawowaną opiekę nad synem - M. G., również niepełnosprawnym, i pobieraniem z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący podkreślił, że przyznane małżonce R. G. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnoprawnym synem zostało należycie udokumentowane. Okoliczność tę zupełnie jednak pominęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu. Tymczasem okoliczność ta, zdaniem skarżącego, umożliwia ustalenie jemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, jako członkowi rodziny, który w dalszej kolejności (po małżonku) jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Z uwagi bowiem na to, że małżonek osoby wymagającej opieki ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, dochodzi do "przesunięcia" wnioskowanego świadczenia na osobę uprawnioną w dalszej kolejności, tj. na skarżącego, analogicznie jakby to miało miejsce w sytuacji, gdyby małżonek osoby wymagającej opieki legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 480/23.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy również wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wobec zgodnych wniosków stron co do trybu rozpoznania sprawy Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika przy tym z przyczyny trafnie wskazanej w skardze.
W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że organ odwoławczy zasadnie zakwestionował przyjęcie przez organ pierwszej instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako jednej z podstaw odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia. Przypomnieć należy, że z treści tego przepisu wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przytoczony przepis – jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji – był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał go za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, pomimo, że powyższy wyrok nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść – zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – jest wiążąca i jako taka stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną, zwłaszcza wobec obowiązku wykładania przepisów ustaw zwykłych w duchu wartości konstytucyjnych. Skoro zaś Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b u.ś.r narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18. oraz 25. roku życia, to skutkiem tego orzeczenia winno być pomijanie przez organy administracji przy rozpoznawaniu wniosków o świadczenie pielęgnacyjne tej części omawianego przepisu, którą Trybunał uznał za niezgodną z Konstytucją. Podkreślić należy, że przedstawiona wyżej interpretacja skutków wejścia w życia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1668/14; z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16; z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16 i I OSK 1208/16, a także wyroki WSA w Lublinie: z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 910/16; z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1090/16; opubl. w CBOSA).
W związku z powyższym należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został przez organ pierwszej instancji wadliwie zastosowany jako podstawa odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Wbrew zaś stanowisku Kolegium, podstawę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł również stanowić przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. Dlatego też utrzymanie przez Kolegium w mocy decyzji odmowej organu pierwszej instancji z powołaniem się na tę przesłankę, nie zasługuje na aprobatę.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z tym unormowaniem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przytoczony przepis wprowadza zatem przesłankę negatywną po stronie osoby wymagającej opieki, której zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z jego literalnego brzmienia wynika, że w każdym przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało.
Nie sposób odmówić racji twierdzeniu organu odwoławczego w zakresie, w jakim organ ten wskazał na niedopuszczalność wykładni rozszerzającej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. Taki kierunek wykładni tej normy odrzucił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 202 2r., sygn. akt I OPS 2/22, w której przyjęto, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jeżeli więc osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego może zostać przesunięte na inne podmioty co do zasady wyłącznie wtedy, gdy współmałżonek tej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że R. G., z tytułu opieki nad którym skarżący domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pozostaje w związku małżeńskim. Poza sporem jest również fakt, że małżonka R. G. – T. G., nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r.
Wbrew jednak stanowisku organu odwoławczego, powyższe ustalenia nie przesądzają o konieczności odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., albowiem przepis ten, a w konsekwencji również powołana wyżej uchwała NSA wyznaczająca kierunek jego wykładni, nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania z uwagi na okoliczność, iż T. G. ma przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem M. G. (okoliczność ta jest udokumentowana w aktach sprawy – k. 65 akt adm.).
Wyjaśnić należy, że w zakresie powyższej oceny Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko i argumentację na jego poparcie przedstawione w wyrokach: Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 167/23 i z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 480/23, Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Go 180/23 oraz Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 216/23 (opubl. w CBOSA), do którego to stanowiska nawiązano w motywach skargi.
W związku z powyższym, w ślad za rozważeniami zawartymi w ww. wyrokach, należy wskazać, że uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, nie są objęte sytuacje, gdy to nie stan zdrowia jest przeszkodą w sprawowaniu opieki, ale np. okoliczność, że opiekę taką osoba uprawniona w pierwszej kolejności (tu: żona osoby niepełnosprawnej) sprawuje już nad innym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, wobec którego jest ona osobą zobowiązaną do alimentacji. Wniosek taki jest uzasadniony tym bardziej w sytuacji, gdy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w związku z taką opieką, małżonek osoby niepełnosprawnej uzyskał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad owym innym członkiem rodziny. Osoba sprawująca opiekę, która ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może bowiem uzyskać drugiego takiego świadczenia (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r.).
Skoro osoba, która już ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może uzyskać drugiego takiego świadczenia, to oznacza to - w przypadku, gdy taka osoba jest współmałżonkiem osoby wymagającej opieki - że jest w ten sposób wyłączona zarówno z kręgu osób, które mogłyby otrzymać takie świadczenie na niepełnosprawnego współmałżonka (na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), jak i z kręgu osób, które będąc współmałżonkiem osoby wymagającej opieki i nie legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyłączałyby na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez innego członka rodziny, który w dalszej kolejności może być uprawniony do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (tu: przez syna osoby wymagającej opieki). Do takiego współmałżonka osoby wymagającej opieki (tj. współmałżonka mającego ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad innym członkiem rodziny) wymóg wynikający z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., dotyczący legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma w ogóle zastosowania.
Skoro tak, to również ww. uchwała składu siedmiu sędziów NSA o sygn. akt I OPS 2/22 takich sytuacji nie dotyczy, przez co nie ma w niniejszej sprawie charakteru wiążącego, o jakim mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a.
Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu dopuściło się naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnym uznaniu, że norma prawna odkodowana z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r. uniemożliwia w okolicznościach niniejszej sprawy przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem, z powodu pozostawania przez ojca skarżącego w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei organ pierwszej instancji - jak wskazano na wstępie rozważań - naruszył prawo materialne w wyniku wadliwego zastosowania niekonstytucyjnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Konsekwencją tych naruszeń było zaniechanie przez organy obu instancji poczynienia kompleksowych ustaleń i dokonania oceny materiału dowodowego pod kątem ewentualnego ziszczenia się pozostałych przesłanek, tak pozytywnych jak i negatywnych, warunkujących przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, skutkujące naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oceny tej dokona więc organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, uwzględniając przy tym ocenę prawną Sądu co do braku zastosowania w niniejszej sprawie przesłanek z art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I w sentencji wyroku.
Zawarte w punkcie II. sentencji orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie ograniczają się do wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika w wysokości 480 zł, znajduje uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).