Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] października 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania M. i W. W. (dalej jako: skarżący), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] lipca 2020 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Wspomnianą wyżej decyzją z 10 lipca 2020 r., organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku skarżących, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami w bryle budynku oraz budynek usługowy - rzemiosło przetwórstwa produktów pszczelich, wraz z infrastrukturą techniczną, na działce o nr ew. [...] w m. N., gm. [...]. Przyczyną wydania decyzji odmownej było nieusunięcie przez inwestorów nieprawidłowości projektu, wyrażającej się w niezgodności lokalizacji planowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na dowolnym, błędnym przyjęciu (wbrew zebranym dowodom), że lokalizacja projektowanych budynków jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie odległości budynku od alei lipowej biegnącej wzdłuż drogi powiatowej. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 7a § 1 w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy wbrew interesowi strony, mimo pozostających wątpliwości co do treści normy prawnej na której zostało oparte rozstrzygnięcie.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 23 października 2020 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 12 stycznia 2004 r., działka nr [...] jest położona na terenach zabudowy zagrodowej MR z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej MN, na trenach usług komercyjnych (U) oraz na terenie upraw polowych (RP). Działka od strony północnej graniczy z drogą gminną KDG i w tej części przeznaczona jest na jej poszerzenie, od strony wschodniej graniczy z drogą powiatową KDP(G), wzdłuż tej drogi przebiega strefa pośredniej ochrony konserwatorskiej wraz z projektowaną aleją lipową. Teren działki znajduje się w strefie przyrodniczo-krajobrazowej Równina N.. Wzdłuż drogi powiatowej, na całej długości działki nr [...], na rysunku planu wydzielony jest pas gruntu, oznaczony 5.15. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu miejscowego, teren ten jest przeznaczony pod utrzymanie istniejącej alei lipowej, z zakazem lokalizacji nowych obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 m od alei objętej ochroną.
Z pisma Wójta Gminy [...] z [...] marca 2020 r. wynika, że aleja lipowa, zlokalizowana wzdłuż drogi powiatowej, nie jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków i nie istnieje w terenie. Należy jednak wskazać, że na mapie do celów projektowych, na której sporządzono plan zagospodarowania terenu, są uwidocznione drzewa, zlokalizowane w jednej linii, wzdłuż krawędzi drogi.
Na rysunku planu wyznaczony został pas gruntu, oznaczony 5.15, i określony jako teren przeznaczony na utrzymanie alei lipowej, z zakazem lokalizacji nowych obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 metrów. W analizowanym przypadku projektowane budynki są zlokalizowane w odległości ok. 21 m od linii rozgraniczającej drogi i mniejszej niż 30 m od granicy wskazanego na rysunku planu, obszaru oznaczonego jako 5.15, którego istnienie wprowadza obowiązujące ograniczenia w zabudowie działki. Stanowi to oczywistą niezgodność z zapisami planu miejscowego. Niezgodność ta nie została usunięta przez inwestorów, pomimo wezwania przez Starostę, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody, pełnomocnik M. i W. W. podniósł zarzuty naruszenia:
(1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organ II instancji realizacji zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także stronniczą i wybiórczą ocenę całokształtu materiału dowodowego, prowadzącą do uznania, że decyzja Starosty jest merytorycznie słuszna i zgodna z prawem, bowiem planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; w rzeczywistości decyzja Starosty jest niesłuszna i niezgodna z prawem, jako że naruszenie ww. przepisów doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, co wyrażało się w przyjęciu, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieje aleja lipowo - kasztanowa, której w rzeczywistości tam nie ma, wobec czego nie może być mowy o niezgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego;
(2) art. 8 kpa poprzez załatwienie sprawy z czysto formalnego punktu widzenia, nie biorąc pod uwagę treści merytorycznych zgłoszonych przez stronę, a mających fundamentalne znaczenie dla sprawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł: o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji Starosty oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; o zobowiązanie organu, w zawartych w uzasadnieniu wyroku wytycznych, do przeprowadzenia dowodu z oględzin działki, na której planowana jest inwestycja, w celu potwierdzenia faktu, że w pobliżu planowanych budynków nie są zlokalizowane żadne drzewa, które mogłyby się składać na aleję lipowo-kasztanową; o zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze zawarto również wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi, w postaci wydruków zdjęć ukazujących teren przedmiotowej inwestycji z perspektywy drogi powiatowej, w celu wykazania faktu, że w pobliżu planowanych budynków nie są zlokalizowane żadne drzewa, które mogłyby się składać na aleję lipowo - kasztanową.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Postanowieniem z 22 kwietnia 2021 r. Sąd odmówił przeprowadzenia wnioskowanych w skardze dowodów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze są zasadne, jednakże sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Przesłanki uchylenia decyzji mogą zatem wynikać z okoliczności nie podniesionych w skardze i taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Kluczowym elementem sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest zgodność inwestycji objętej zaskarżoną decyzją z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu) stanowi jeden z kluczowych elementów postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.; dalej jako: P.b.).
Z niespornych ustaleń, opartych na znajdujących się w aktach sprawy wypisie i wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2004 r.) wynika, że działka nr [...] położona na terenach obejmujących trzy rodzaje przeznaczenia: zabudowę zagrodową (MR) z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej (MN), usługi komercyjne (U) oraz uprawy polowe (RP). Od strony północnej działka graniczy z drogą gminną KDG, z kolei, od strony wschodniej graniczy z drogą powiatową KDP(G). Teren działki znajduje się w strefie przyrodniczo-krajobrazowej Równina N..
W ogólnych ustaleniach planu dla terenów o funkcji KDP – drogi powiatowe wskazano m.in. zakaz lokalizowania budynków w odległości mniejszej niż 30 metrów od alei lipowo-kasztanowych objętych ochroną (§ 3, pkt 7.4 podpunkt 7). W ustaleniach szczegółowych wyodrębniono m.in. jednostkę funkcjonalno-przestrzenną 5.15 o następujących ustaleniach: a) teren przeznacza się po utrzymanie istniejącej alei lipowej, b) zakazuje się lokalizacji nowych obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 metrów od alei objętej ochroną, c) zakazuje się lokalizowania budynków w strefie ochronnej ujęcia wody (§ 9 pkt 26).
Kwestią kluczową jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody, że "Wzdłuż drogi powiatowej, na całej długości działki nr [...], na rysunku planu wydzielony jest pas gruntu, oznaczony 5.15". Stwierdzenie to jest chybione, a błąd ten spowodował błędną ocenę zgodności zamierzonej inwestycji (pod względem lokalizacji budynków) z ustaleniami planu miejscowego.
Z rysunku planu wynika, że obszar KDP(G) – droga powiatowa, przebiega wzdłuż całej wschodniej granicy działki nr [...]. Jednakże ochroną i wynikającymi stąd ograniczeniami w zabudowie sąsiednich działek objęty nie jest objęty cały obszar KDP(G), gdyż trzeba uwzględniać zapisy postanowień szczegółowych planu. Ogólne ustalenia planu wprowadzające ograniczenia lokalizacji budynków mieszkalnych odwołują się w sposób ewidentny do obszaru chronionego, a ten wyznaczają dopiero postanowienia szczegółowe (§ 9), w odniesieniu do jednostki funkcjonalno-przestrzennej 5.15. Z przytoczonych wyżej postanowień § 9 pkt 26 planu wynika, że kluczowy jest obszar jednostki funkcjonalno-przestrzennej 5.15, na którym zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 30 metrów od alei objętej ochroną. Z rysunku planu wynika, że obszar jednostki 5.15 kończy się przed granicą działki [...].
Działka nie jest objęta obszarem tej jednostki. Wskazuje na to przebieg na mapie poziomicy (warstwicy) 200 m n.p.m., która w ewidentny sposób przebiega w południowym krańcu działki nr [...]. Na rysunku planu poziomica ta widnieje na obszarze U. Północna granica obszaru jednostki 5.15 zaczyna się w miejscu, gdzie kończy się południowa granica działki nr [...]. Organy obydwu instancji błędnie zinterpretowały rysunek planu i błędnie ustaliły, że obszar jednostki funkcjonalno-przestrzennej 5.15 przebiega wzdłuż całej wschodniej granicy działki nr [...]. Prawidłowo odczytany rysunek wskazuje, że obszar ten kończy się na linii południowej granicy spornej działki.
Plan nie jest niestety jednoznaczny w kwestii obliczania minimalnej odległości od obszaru chronionego. Ustalenia ogólne w odniesieniu do obszaru KDP(G) wskazują na odległość "od alei lipowo-kasztanowych objętych ochroną". Do tego obszaru mają również zastosowanie niektóre ustalenia obowiązujące dla terenów KDG (§ 3 pkt 7.4 podpunkt 8), które są nieco bardziej precyzyjne i wskazują na minimalną odległość "od osi alei drzew objętej ochroną" (pkt 7.5 podpunkt 7). Trudno jednak wyznaczyć odległość od osi alei, dla działki i planowanego na nim obiektu, która przebiega w tym fragmencie nie równolegle, ale prostopadle do obszaru chronionego (alei lipowo-kasztanowej), z uwagi na wskazany wyżej przebieg granic między poszczególnymi obszarami. Z istoty swojej aleja tworzy linię i wyznaczanie odległości jest możliwe w prosty sposób dla działek czy obiektów leżących równolegle do tej linii. Jeżeli analizowane działki i znajdujące się na nich obiekty położone są w inny sposób (prostopadle), trudno wyznaczyć odległość od osi.
Zakładając jednak, że miarodajny punkt odniesienia wyznacza linia wyznaczająca granicę jednostki funkcjonalno-przestrzennej (na rysunku planu oznaczona linią przerywaną), to granica ta pokrywa się z południową granicą działki nr [...]. Od tej linii należy wyznaczać wymaganą, minimalną odległość planowanego budynku od granicy obszaru objętego ochroną. Nawet dość pobieżna analiza planu zagospodarowania terenu, stanowiącego element projektu budowlanego, wskazuje, że planowany przez skarżących budynek miał być położony w odległości ok. 37,5 m od południowej granicy działki nr [...] (od północnej granicy obszaru objętego ochroną – jednostki 5.15 na rysunku planu). Te ustalenia wymagają oczywiście dokładniejszej weryfikacji, ale już nawet w takim ujęciu wskazują, że budynek spełnia wymóg minimalnej odległości 30 m od granicy obszaru chronionego – alei lipowo-kasztanowej, nawet gdyby przyjąć, że minimalną odległość wyznacza się od granicy tego obszaru na rysunku mapy (jednostka funkcjonalno-przestrzenna 5.15).
W tej sytuacji zarówno decyzja Wojewody z [...] października 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty z [...] lipca 2020 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością ich uchylenia. Organy błędnie zinterpretowały rysunek planu, wadliwie ustalając granicę jednostki funkcjonalno-przestrzennej 5.15, ze względu na którą wprowadzone zostały ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Doprowadziło to do błędnego uznania, że inwestorzy nie spełnili warunku zgodności zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkiem czego było naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a), ust. 3 i ust. 5 pkt 1 P.b. W konsekwencji zarówno decyzja Wojewody, jak i decyzja Starosty podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.
Sąd uchylił zatem zaskarżoną decyzję z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Kwestia faktycznego istnienia drzew tworzących aleję lipowo-kasztanową przy drodze przylegającej bezpośrednio do działki skarżących nie ma w istocie znaczenia. Kluczowym problemem była niewłaściwa interpretacja przez organy treści rysunku planu.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd odmówił przeprowadzenia dowodu z dołączonych do skargi wydruków fotografii. Po pierwsze, jedynym dopuszczalnym dowodem w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest dowód z dokumentu. Fotografia żadną miarą nie jest dokumentem, niezależnie od tego, czy występuje w postaci zapisu na nośniku cyfrowym, czy w formie wydrukowanej (na papierze fotograficznym lub zwykłym). Po drugie, nie sposób zweryfikować na podstawie samych wydruków fotografii twierdzeń co tego, gdzie te fotografie wykonano i co obrazują. Jakiekolwiek ustalenia faktyczne odnoszące się do umiejscowienia obiektów w przestrzeni muszą być oparte na dokumentach (np. w postaci protokołów urzędowych), do których załącznikiem są fotografie. W ten sposób, tekst i obraz tworzą wspólnie całość pozwalającą na dokonywanie ustaleń faktycznych i weryfikacje twierdzeń stron postępowania dotyczących tych ustaleń.
Po trzecie, jak już wskazano wyżej, istnienie czy nieistnienie drzew na obszarze wokół terenu inwestycji, nie miało znaczenia dla właściwego jej rozpatrzenia. Istota sporu dotyczyła interpretacji postanowień aktu prawa miejscowego, leżała zatem w sferze prawa, a nie faktów.
Ponownie rozpatrując sprawę Starosta zastosuje się do wskazanej wyżej oceny prawnej co do interpretacji zapisów planu miejscowego. K. będzie też bardziej precyzyjne określenie położenia budynków względem południowej granicy działki nr [...] (stanowiącej jednocześnie północną granicę wyznaczającej obszar chroniony jednostki funkcjonalno-przestrzennej 5.15). Dla takich ustaleń wystarczająca powinna być analiza map znajdujących się w aktach sprawy (w tym stanowiących element projektu budowlanego), nie można jednak wykluczyć potrzeby dokonania bezpośrednich pomiarów w terenie. Ponadto, z uwagi na wadliwie oceniony problem zgodności projektu z planem miejscowym, projekt nie był weryfikowany przez organy pod kątem innych wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 P.b. Te kwestie powinny być przeanalizowane przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.). Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej ([...] zł) oraz zwrot uiszczonych opłat skarbowych od pełnomocnictw ([...] zł).