Uzasadnienie
Decyzją z 14 września 2022 r., znak: SKO.II.41/1009/ŚR/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Stary Brus z 20 lipca 2022 r., znak: 81820/ŚP/176/07/2022 odmawiającą K. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. S. W uzasadnieniu decyzji z 20 lipca 2022 r., znak: 81820/ŚP/176/07/2022 odmawiającej K. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. S., organ pierwszej instancji stwierdził, że w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego występuje jedynie w przypadku, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ wskazał, że niepełnosprawność J. S. nie powstała w okresie wskazanym w treści powyższego przepisu, w związku z czym nie znalazł podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.
Po rozpoznaniu odwołania K. S. organ odwoławczy powołaną na wstępie decyzją z 14 września 2022 r., znak: SKO.II.41/1009/ŚR/2022 utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazał w pierwszej kolejności, że organ pierwszej instancji, odmawiając K. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. wydanym w sprawie K 38/13, który wszedł w życie 23 października 2014 r., orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium podzieliło ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych, że nie można pominąć orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które z dniem jego ogłoszenia obaliło domniemanie konstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w tym konkretnym zakresie.
Kolegium dostrzegło, że w sentencji wyroku Trybunał Konstytucyjny nie określił daty utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., w związku z czym wyrok wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. z dniem 23 października 2014 r. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności. W rezultacie powyższego w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania, natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W związku z tym Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji, stosując w niniejszej sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w jego literalnym brzmieniu po ogłoszeniu powołanego wyżej wyroku Trybunału, naruszył dyspozycję art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 6 k.p.a. Obowiązkiem organu było rozpatrzenie wniosku strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o treść normy zawartej w art. 17 u.ś.r., z pominięciem zastrzeżenia z art. 17 ust. 1b tej ustawy, dotyczącego wieku, w którym osoba stała się niepełnosprawna. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie mógł odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z uwagi na to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku późniejszym niż wskazany w tym przepisie.
Kolegium wyjaśniło następnie, że pomimo zastosowania przez organ pierwszej instancji częściowo błędnej podstawy prawnej, w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z 3 sierpnia 2020 r., nr akt GI-Z1 0119038 wynika, że matka wnioskodawcy J. S. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Oprócz wnioskodawcy do alimentacji względem J. S. zobowiązane są również pozostałe jej dzieci, tj. A. K., P. S., Z. M., P. S. oraz L. S., które ze względu na obowiązki zawodowe nie są w stanie podjąć się opieki na matką. K. S. oświadczył, że sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, wnikliwie opisując jej zły stan zdrowia oraz wskazał czynności, które wykonuje celem zapewnienia prawidłowej opieki nad matką.
Kolegium ustaliło, że J. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem R. S., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, oraz z synem K. S., który jest wprawdzie zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, jednakże faktycznie nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Kolegium nie zanegowało złego stanu zdrowia J. S., jednak uznało, że w sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten umożliwia zatem uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie osobie zobowiązanej do alimentacji względem niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności,
W ocenie Kolegium, ustawodawca wyszedł z założenia, że małżonkowie mają obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, który wyprzedza obowiązek alimentacyjny innych krewnych. Zatem jeżeli inne osoby wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chcą zaopiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny pozostającym w związku małżeńskim i w tym celu rezygnują lub nie podejmują pracy zarobkowej, to nie zawsze świadczenie pielęgnacyjne będzie im przysługiwało. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a/ u.ś.r. pozwala bowiem stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium wyjaśniło, że matka wnioskodawcy J. S. pozostaje w związku małżeńskim z R. S., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poza tym w materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek innych dowodów na to, że R. S. nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawną żoną. Przede wszystkim brak jest dodatkowej dokumentacji medycznej świadczącej o problemach zdrowotnych R. S. Jak ustalono w toku postępowania, ojciec wnioskodawcy takiej dokumentacji nie posiada, co jednoznacznie wskazuje, że w jego przypadku nie występują schorzenia, które uniemożliwiałyby mu sprawowanie całodobowej opieki nad niepełnosprawną żoną.
Zdaniem Kolegium, posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez współmałżonka osoby wymagającej opieki jest jedynym wyjątkiem określonym przez ustawodawcę, pozwalającym na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innej uprawnionej osobie, pomimo że osoba, która wymaga opieki, pozostaje w związku małżeńskim.
Kolegium uznało zatem, że skoro J. S. pozostaje w związku małżeńskim, a R. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie ma podstawy do przyznania ich synowi świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Skargę na decyzję Kolegium wniósł K. S., zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a/ u.ś.r. polegające na uznaniu, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności eliminuje prawo innych osób bliskich do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy Stary Brus z 20 lipca 2022 r., o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.
Według skarżącego, sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności nie eliminuje innych osób bliskich w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (por. WSA w Białymstoku z 26 listopada 2019 r., II SA/Bk 649/19). Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji wobec niepełnosprawnego, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny sprawować opieki, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę.
Taka sytuacja, w ocenie skarżącego, ma miejsce w niniejszej sprawie. Mąż osoby niepełnosprawnej nie jest w stanie opiekować się żoną w sposób wystarczający. Tymczasem organ odwoławczy w żadnym zakresie nie uzupełnił postępowania wyjaśniającego, do czego uprawniał go art. 136 k.p.a. i nie uzasadnił decyzji w sposób przekonujący.
W ocenie skarżącego, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Konieczne jest zatem każdorazowe ustalenie, czy małżonek osoby niepełnosprawnej jest obiektywnie w stanie sprawować nad nią opiekę.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Zgodnie z wnioskiem stron postępowania sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu pierwszej instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu pierwszej instancji, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r., jest wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. zamiast wielu: wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16).
Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 10 maja 2022 r., II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22).
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest natomiast legalność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy osoba ta ma współmałżonka, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Organy nie zakwestionowały bowiem ani stanu zdrowia matki skarżącego J. S., która jest niewątpliwie trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, ani też faktu, że skarżący sprawuje opiekę nad matką. Bezsporne jest również, że J. S. pozostaje w związku małżeńskim z R. S., który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
W orzecznictwie sądowym niejednokrotnie wskazywano, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się rodzina, co nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej.
W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. I OPS 2/22, uchwały, której punkt drugi stanowi, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r.)".
Uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., II GSK 3773/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. przesądził zatem, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do odejścia od literalnej wykładni omawianych przepisów. Podkreślił, że przyjęcie kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności nie jest kryterium arbitralnym. Zastosowanie tej przesłanki – nie zaś uzależnienie oceny od każdorazowej analizy stanu faktycznego przez organy administracji – nie narusza wartości związanych z państwem prawnym. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności jako kryterium przejścia uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy jest związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Pogląd ten dominował zresztą również we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. zamiast wielu: wyroki NSA: z 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20; wyroki WSA w Lublinie: z 10 listopada 2022 r., II SA/Lu 352/22, z 27 września 2022 r., II SA/Lu 421/22). U jego źródeł legło przekonanie, że ani organ, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki.
Reasumując, związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że wystąpiła określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. negatywna przesłanka przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, ponieważ ma ona męża, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W związku z powyższym żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy nie ma przedłożona w toku postępowania sądowego kserokopia zaświadczenia lekarskiego z 17 czerwca 2022 r., w którym wskazano, że R. S. nie jest zdolny do opieki nad żoną (k. 14). Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zamieścił fragment, z którego wynika, że ustalenie braku możliwości sprawowania opieki na J. S. przez jej męża może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ("w materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek innych dowodów na to, że R. S. nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawną żoną. Przede wszystkim brak jest dodatkowej dokumentacji medycznej, świadczącej o problemach zdrowotnych R. S. Jak ustalono w toku postępowania, ojciec odwołującego takiej dokumentacji nie posiada, co jednoznacznie wskazuje, że w jego przypadku nie występują schorzenia, które uniemożliwiałyby mu sprawowanie całodobowej opieki nad niepełnosprawną żoną" - k. 4-5 akt adm.), jednak należy zważyć, że decyzja ta została wydana 14 września 2022 r., a zatem przed podjęciem przez NSA wyżej wskazanej uchwały.
Istnienie w obrocie prawnym uchwały NSA skutkuje tym, że w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki ma małżonka, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma znaczenia faktyczna niezdolność tego małżonka do sprawowania opieki.
Mając jednak na uwadze wykazywany przez stronę stan zdrowia małżonka osoby niepełnosprawnej, należy zauważyć, że odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia nie wyklucza ponownego wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o jego przyznanie, w przypadku, gdy mąż osoby niepełnosprawnej uzyska orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.