Uzasadnienie
We wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. K. S. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem W. Z..
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działając z upoważnienia Wójta Gminy J., decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), dotycząca momentu powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Z przedłożonego przez wnioskodawczynię orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z siedziba w L. z dnia [...] r., zaliczającego W. Z. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wynika bowiem, że ustalony stopień niepełnosprawności powstał u ojca wnioskodawczyni od dnia 23 listopada 2016 r., a więc w dopiero w wieku 40 lat.
Organ pierwszej instancji podkreślił, że pomimo, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13) w części uznany za niekonstytucyjny, do tej pory nie doszło do wprowadzenia zmian w treści ww. ustawy, co oznacza, że zakwestionowany przepis nadal obowiązuje.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji K. S. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem strony, w stanie prawnym ukształtowanym powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w art. 17 ust. 1b u.ś.r. kryterium momentu powstania niepełnosprawności nie ma zastosowania w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała w późniejszym wieku, niż określa to ww. przepis, tj. po ukończeniu 18 roku życia lub – w przypadku osoby kontynuującej naukę w szkole lub w szkole wyższej – po ukończeniu 25 roku życia.
Po rozpatrzeniu odwołania K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r.
Kolegium podzieliło stanowisko odwołującej, iż podstawą odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie może być przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 kryterium określone w tym przepisie utraciło przymiot konstytucyjności. Niezależnie jednak od uznania zarzutów odwołania w tym zakresie za uzasadnione, organ drugiej instancji stwierdził, że odmowa przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowa, albowiem w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika bowiem, że ojciec wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z M. Z., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a przy tym jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę i nie rezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki.
Wprawdzie złożyła ona oświadczenie o rezygnacji z opieki nad mężem, jednak – w ocenie Kolegium – oświadczenie to nie powoduje nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad W. Z. przez jego córkę.
K. S., reprezentowana przez [...] M. Ż., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na wskazaną wyżej decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez współmałżonka niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i jednocześnie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r., dokonana przez organ drugiej instancji, prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami tej ustawy oraz przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej jako "k.r.o."). Zgodnie bowiem z zamiarem ustawodawcy świadczenie pielęgnacyjne stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Jak natomiast trafnie wskazał Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w wyroku z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 80/19, w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w k.r.o.
Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Zarządzeniem z dnia 19 lutego 2021 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w związku z dynamicznym wzrostem zagrożenia epidemicznego na terenie województwa lubelskiego i objęciem całości województwa lubelskiego strefą czerwoną, mając na uwadze, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), zmienił tryb rozpoznania niniejszej sprawy z rozprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Trafnie jest oczywiście stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestionujące przyjęcie przez organ pierwszej instancji jako podstawy odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej u.ś.r), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przytoczony przepis – jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji - był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał go za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Wyrok ten wszedł w życie w dniu jego ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji wydanych na jego podstawie, ani też wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych powstała w okresie do ukończenia 18. bądź 25. roku życia. Trybunał Konstytucyjny wskazał natomiast na konieczność podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją RP, a więc równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Działania legislacyjne eliminujące stan niekonstytucyjności zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej nie zostały jednak dotychczas podjęte. Mimo jednak tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjny nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść – zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – jest wiążąca i jako taka stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną, zwłaszcza wobec obowiązku wykładania przepisów ustaw zwykłych w duchu wartości konstytucyjnych.
Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b u.ś.r narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18. oraz 25. roku życia, to skutkiem tego orzeczenia winno być pomijanie przez organy administracji przy rozpoznawaniu wniosków o świadczenie pielęgnacyjne tej części omawianego przepisu, którą Trybunał uznał za niezgodną z Ustawą Zasadniczą. Tak określona interpretacja skutków wejścia w życia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie budzi obecnie większych wątpliwości (tak NSA w wyrokach z dnia 18 listopada 2015 r. I OSK 1668/14, 6 lipca 2016 r. I OSK 223/16 czy 2 sierpnia 2016 r. I OSK 923/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podzielić należy zatem stanowisko organu odwoławczego, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy został przez organ pierwszej instancji wadliwie zastosowany jako podstawa odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało to jednak większego znaczenia, trafnie bowiem organ wywiódł wystąpienie w sprawie przesłanki negatywnej o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W wyroku z dnia 11 sierpnia 2020r. (I OSK 599/20 opubl. w CBOSA i powołane tam orzecznictwo), podanym zresztą w decyzji Kolegium, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w świetle tego unormowania nie powinno budzić wątpliwości, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku.
Ustawodawca. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Według NSA zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa.
Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Sąd zwrócił uwag, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy.
W związku z powyższym ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. W niniejszym przypadku nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego, nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa (tak też NSA w wyrokach z 20 listopada 2020r.
I OSK 1304/20 i 24 lutego 2021r. I OSK 2391/20 opubl. w CBOSA). Dopóki więc w sprawie skarżąca nie wykaże, że M. Z. żona W. Z. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nawet brak realnego niewypełniania obowiązków małżeńskich pomiędzy tymi osobami nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. W sprawie jest oczywiste, że skarżąca tej okoliczności nie wykazała, zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że przyczyną rezygnacji ze sprawowania przez M. Z. opieki nad mężem, a w konsekwencji powierzenia tej opieki skarżącej, jest wykonywanie przez nią pracy w przedsiębiorstwie o nazwie "[...]", w systemie dwuzmianowym.
Z tych powodów na podstawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2029r. poz. 2325) skargę należało oddalić.