Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmawiającej przyznania odwołującemu świadczenia wychowawczego na dziecko A. M. na okres od dnia [...] października 2018 r. do [...] września 2019 r. – na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2906; aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, 2, 4, 5, 14, 16, art. 4, art. 5 ust. 3, art. 13 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. 2017 r. poz. 1851; aktualny t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej jako "ustawa"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
We wniosku z dnia 1 sierpnia 2018 r. M. M. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. M.. W treści wniosku wnioskodawca oznaczył córkę A. jako kolejne (drugi) dziecko w rodzinie, uwzględniając w składzie rodziny – jako pierwsze dziecko – swojego syna M. M..
W wyniku rozpatrzenia wniosku Kierownik Działu ds. świadczeń socjalnych MOPR w L. - działając z upoważnienia Prezydenta Miasta L. -trzykrotnie, tj. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], odmawiał przyznania M. M. wnioskowanego świadczenia wychowawczego na dziecko A. M. na okres od dnia [...] października 2018 r. do [...] września 2019 r. Organ pierwszej instancji każdorazowo przyjmował, że A. M. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie wnioskodawcy, a zatem brak jest podstaw do przyznania na nią świadczenia wychowawczego jako na drugie dziecko w rodzinie. Wskazane wyżej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zostały jednak uchylone decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiednio: z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], przekazującymi sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Po rozpatrzeniu sprawy po raz kolejny organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] ponownie odmówił przyznania M. M. świadczenia wychowawczego na dziecko A. M. na okres od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] września 2019 r.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że realizując wskazania organu odwoławczego co do dalszego postępowania, w piśmie z dnia 25 lipca 2019 r. zwrócił się do wnioskodawcy o udzielenie w terminie 7 dni informacji, czy popiera wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę A. M. w oparciu o kryterium dochodowe. Wobec braku odpowiedzi strony organ samodzielnie ustalił wysokość dochodu rodziny wnioskodawcy w 2017 r., przyjmując, że wynosi on [...] zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie i tym samym przekracza kryterium dochodowe w wysokości 800 zł, warunkujące pobieranie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie w okresie od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. Organ wyjaśnił, że przeliczenia dochodu dokonano w następujący sposób: dochód M. M. za 2017 r. w wysokości [...] zł + dochód A. M. za 2017 r. w wysokości [...] zł = [...] zł: 12 miesięcy = [...] zł: 3 osoby w rodzinie = [...] zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w wyniku nowelizacji ustawy dokonanej z dniem 1 lipca 2019 r., przepis art. 5 ust. 3 ustawy został uchylony, co oznacza, że świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie, przyznawane za okres od dnia 1 lipca 2019 r., nie jest już uzależnione od zachowania kryterium dochodowego. Organ ustalił jednak, że w dniu 7 sierpnia 2019 r. na dziecko A. M. przyznano świadczenie wychowawcze matce A., na okres od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 31 maja 2021 r., w wysokości 500,00 zł miesięcznie. Z tego też względu organ odmówił M. M. przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego na okres od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 30 września 2019 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji organu pierwszej instancji M. M. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, że w skład jego rodziny – poza obecną żoną i córką A. – wchodzi również syn M. M., będący dzieckiem odwołującego z poprzedniego związku. Wnioskodawca podniósł, że na mocy porozumienia zaakceptowanego przez Sąd Okręgowy, opiekę nad synem sprawuje naprzemiennie z byłą żoną. Podkreślił, że posiada bardzo dobre relacje z synem i uczestniczy w jego życiu. W oparciu o powyższe argumenty odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości, podtrzymując przy tym wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę A. M. na okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r., jako na drugie dziecko w rodzinie.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia [...] października 2019 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r.
Kolegium wskazało, że w wyroku Sądu Okręgowego w L. III Wydział Cywilny Rodzinny z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt: III C [...] (rozwiązującym przez rozwód małżeństwo M. M. i I. M.), zobowiązano obie strony do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Z tego tytułu Sąd Okręgowy zasądził od M. M. alimenty na rzecz jego małoletniego syna M. M. w kwocie 500,00 zł miesięcznie. Jednocześnie Sąd Okręgowy powierzył obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem, przy czym miejsce jego zamieszkania ustalił przy matce. Z akt sprawy wynika nadto, że pomiędzy M. M. a jego byłą małżonką I. M. zawarte zostało porozumienie dotyczące sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania po rozwodzie kontaktów z ich małoletnim synem M.. W porozumieniu tym przyjęto, że miejsce zamieszkania M. M. będzie przy matce I. M.. Opiekę nad dzieckiem będzie sprawowała matka, a w czasie, gdy będzie ono zabierane przez ojca, będzie pod opieką ojca.
Kontakty ojca z dzieckiem zostały uregulowane w ten sposób, że będzie mógł się on kontaktować w weekendy oraz podczas różnych świąt na zasadach uzgodnionych z matką dziecka. Ojciec dziecka będzie mógł zabierać dziecko do siebie do domu (k. 2 akt).
Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w świetle powyższych ustaleń w sprawie nie zachodzi przesłanka opieki naprzemiennej.
W ocenie organu odwoławczego, nie jest bowiem opieką naprzemienną sytuacja, w której zgodnie z orzeczeniem Sądu dziecko zamieszkuje z jednym z rodziców (w niniejszej sprawie - ze swą biologiczną matką), a drugi z rodziców (skarżący) ma ustalone w określonym wymiarze kontakty z dzieckiem. Jednocześnie – jak podkreśliło Kolegium – z orzeczenia Sądu Okręgowego z dnia [...] października 2012 r. nie wynika, aby rodzicom M. M. przyznana została opieka naprzemienna. Skoro zaś w świetle przepisów prawa M. M. nie znajduje się pod opieką naprzemienną swych rodziców, to nie może zostać zaliczony do rodziny wnioskodawcy. Kolegium odwołało się w tej kwestii do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2997/17, w którym wyrażono pogląd, że ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego.
W ocenie organu odwoławczego, A. M. należy zatem uznać za pierwsze dziecko w rodzinie strony, a nie - jak twierdzi strona - drugie dziecko w rodzinie.
W konsekwencji Kolegium zaaprobowało również twierdzenie organu pierwszej instancji, że dla przyznania przedmiotowego świadczenia konieczne jest zbadanie, czy dochód przypadający na jednego członka rodziny strony mieści się w kryterium dochodowym, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. W tym kontekście wskazało, że w 2017 r. M. M. uzyskał dochód w wysokości [...] zł, który po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne (6.065,45 zł), składek na ubezpieczenie zdrowotne (3.435,77 zł) oraz należnego podatku (3.889,00 zł), wyniósł [...] zł, co daje w przeliczeniu na miesiąc stanowi kwotę [...]zł.
Z kolei małżonka strony A. M. w 2017 r. uzyskała dochód w wysokości [...] zł, który po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne (689,14 zł), składek na ubezpieczenie zdrowotne (390,37 zł) oraz należnego podatku (3.889,00 zł), wyniósł [...] zł, co miesięcznie stanowi kwotę [...]zł. Miesięczny dochód rodziny strony w 2017 r. wynosił zatem [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę [...]zł, która przekracza ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynoszące 800,00 zł.
Wobec powyższych ustaleń Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że M. M. nie przysługuje świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko, którym w jego rodzinie jest A. M..
M. M. w ustawowym terminie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przytoczoną wyżej decyzję organu odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. W treści skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie mu świadczenia wychowawczego na jego drugie dziecko - córkę A. M., w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r.
M. M. zakwestionował stanowisko organów obu instancji, że opieka naprzemienna musi wprost wynikać z wyroku rozwodowego. Zdaniem skarżącego pogląd ten nie uwzględnia wszystkich istotnych okoliczności oraz nie ma bezpośredniego umocowania w żadnym akcie prawnym. Pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną niekoniecznie bowiem musi wynikać wprost z orzeczenia sądowego, ale może być kreowane porozumieniem rodziców. Wynika to wprost z treści art. 58 i art. 107 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, które to przepisy stanowią, że sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka oraz, że sąd pozostawia władzę rodzicielską obojgu rodzicom, jeżeli przedstawili zgodne z dobrem dziecka pisemne porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem, a także, że na zgodny wniosek stron sąd nie orzeka o utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem.
W ocenie skarżącego, w świetle powołanych przepisów k.r.o., brak w wyroku rozwodowym orzeczenia o opiece naprzemiennej nie może oznaczać, że jego syn M. nie znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Jeżeli bowiem rozwodzący się rodzice zawierają, zgodnie z k.r.o., porozumienie co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem, a sąd akceptuje to porozumienie i włącza do akt sprawy, to w takiej sytuacji sąd nie musi orzekać specjalnie o tej opiece, bo właśnie uczynili to rodzice. Skarżący odwołał się w tym względzie do stanowiska wyrażonego w piśmie Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 23 czerwca 2017 r., skierowanym do Rzecznika Praw Obywatelskich, w którego treści wskazano, że (cyt.) "obecna konstrukcja art. 58 i 107 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, której kształt nadano ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. poz. 1062), wskazuje, że w pierwszej kolejności to sami rodzice powinni decydować o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania z dzieckiem kontaktów.
W tym kontekście należy pozytywnie ocenić treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie II SA/Ol 1208/16, w którym wyjaśniając pojęcie opieki naprzemiennej, jakim posługuje się art. 2 pkt 16 ustawy, Sąd ten uznał, że jeżeli rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, że w powtarzających się okresach rodzic sprawuje wyłączną opiekę nad dziećmi, to istnieją podstawy do uznania, że mamy do czynienia z opieką naprzemienną w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy".
Skarżący ponownie podkreślił, że wykonując - zgodnie z zawartym porozumieniem - opiekę naprzemienną w określonych, regularnie powtarzających się okresach, zabiera syna M. do swojego domu. Syn spędza u skarżącego wszystkie weekendy, zamieszkując w tym czasie w jego domu. Ponadto skarżący dzieli się z byłą żoną opieką nad synem w święta, wakacje i inne dni wolne. W czasie sprawowania opieki nad synem skarżący w pełnym zakresie organizuję mu czas, odrabia z nim lekcje oraz wykonuję wszystko, co związane jest z ogólnym pojęciem wychowania, ponosząc przy tym wszelkie koszty z tym związane. Skarżący zaznaczył, że powyższy stan rzeczy został dwukrotnie potwierdzony w przeprowadzonych przez pracowników MOPR w L. wywiadach środowiskowych
Skarżący podtrzymał zatem swój wniosek z dnia 1 sierpnia 2018 r., zaznaczając, że na skutek nowelizacji ustawy, okres przysługiwania mu świadczenia wychowawczego córkę A. - jako drugie dziecko - uległ skróceniu i obejmuje czas od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 11 maja 2020 r. Kolegium zwróciło się o rozpoznanie sprawy ze skargi M. M. w trybie uproszczonym, o czym Sąd w piśmie z dnia 20 maja 2020 r. zawiadomił skarżącego. Zawiadomienie to doręczono skarżącemu prawidłowo w dniu 28 maja 2020 r. (potwierdzenie odbioru – k. 27). Skarżący w terminie 14 dni od tej daty nie zgłosił żądania przeprowadzenia rozprawy, w związku z czym Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 16 czerwca 2020 r., na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Podkreślić na wstępie należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega w trybie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd ocenia zatem, czy akt ten jest zgodny z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dniu jego wydania oraz, czy w istotny sposób nie narusza przewidzianych w k.p.a. oraz w ustawach szczególnych przepisów procedury administracyjnej.
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia 20 sierpnia 2019 r. nie naruszają bowiem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Dla porządku przypomnieć należy, że kontrolowane rozstrzygnięcia organów administracji zapadły na skutek wniosku skarżącego z dnia 1 sierpnia 2018 r., w którym domagał się on ustalenia prawa od świadczenia wychowawczego na córkę A. M.. Wniosek ten podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przy czym brzmienie tej ustawy uległo istotnej zmianie (m.in. w zakresie dotyczącym warunków przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie) z dniem 1 lipca 2019 r., tj. wraz wejściem w życie ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 924), a zatem przed wydaniem w niniejszej sprawie decyzji ostatecznej. Zgodnie jednak z dyspozycją przepisu przejściowego art. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nowelizującej, w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy w dotychczasowym brzmieniu. W sprawach o świadczenie wychowawcze na okres po dniu 30 czerwca 2019 r. stosuje się natomiast przepisy ustawy w brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą (ust. 2).
Data złożenia wniosku przez skarżącego (1 sierpnia 2018 r.) oraz ówczesne brzmienie art. 18 ust. 1 ustawy determinowały przyjęcie, że przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie jest okres świadczeniowy od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r. Wobec wskazanych wyżej zmian legislacyjnych oraz treści przywołanego przepisu przejściowego organy obu instancji, orzekając po 1 lipca 2019 r. – w zakresie, w jakim rozstrzygały o uprawnieniu skarżącego do świadczenia wychowawczego na córkę A. M. w okresie od dnia 1 sierpnia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. – zobowiązane były stosować przepisy ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji, natomiast rozstrzygając o uprawnieniu skarżącego do przedmiotowego świadczenia za pozostałą część okresu objętego jego wnioskiem (tj. od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r.), zobowiązane były stosować przepisy ustawy w brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą.
Oceniając w pierwszej kolejności zasadność odmowy przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia wychowawczego w okresie od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r., konieczne jest zatem odwołanie się poniżej do regulacji ustawy w brzmieniu sprzed 1 lipca 2019 r.
Art. 5 ust. 1 ustawy w ówczesnym brzmieniu stanowił, że świadczenie wychowawcze przysługuje uprawnionym osobom w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Zasadą przy tym było, że przedmiotowe świadczenie na drugie i każde kolejne dziecko w rodzinie (do dnia ukończenia przez nie 18. roku życia) przysługuje niezależnie od wysokości dochodu rodziny. Przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko uwarunkowane było natomiast zachowaniem kryterium dochodowego. Art. 5 ust. 3 ustawy stanowił bowiem, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł.
Definicja "pierwszego dziecka", do której odwoływał się art. 5 ust. 3 ustawy, zawarta była w art. 2 pkt 14 ustawy. Przepis ten stanowił, że pojęcie to oznacza, co do zasady, jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia.
Definicja "rodziny" została natomiast sformułowana w pkt 16 powołanego wyżej artykułu. Przepis ten stanowił, że pojęcie to oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092). Definicja ta zawierała jednocześnie zastrzeżenie, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko, a także, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
W niniejszej sprawie skarżący M. M. domagał się przyznania świadczenia wychowawczego na córkę A. M., będącą jego dzieckiem ze związku małżeńskiego z obecną żoną A. M.. Skarżący uznał przy tym, że A. M. jest kolejnym (drugim) dzieckiem w jego rodzinie, albowiem określając skład swojej rodziny uwzględnił w nim również swojego syna M. M., będącego pierwszym dzieckiem skarżącego pochodzącym z jego związku małżeńskiego z I. M.. Takiego sposobu określenia składu rodziny strony nie zaakceptowały jednak organy administracji przyjmując, że uznanie M. M. za członka rodziny skarżącego wymagałoby – zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 ustawy – wykazania, że pozostaje on pod opieką naprzemienną jego rozwiedzionych rodziców, co – zdaniem organów – nie znajduje potwierdzenia w treści wyroku Sądu Okręgowego w L. III Wydział Cywilny Rodzinny z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt III C [...], orzekającego o rozwiązaniu przez rozwód małżeństwa M. M. i I. M..
Z taką oceną konsekwentnie zaś nie zgadza się skarżący podnosząc, że okoliczność sprawowania przez niego opieki naprzemiennej nad synem M. winna wynikać z prawidłowo dokonanych ustaleń co do stanu faktycznego, natomiast nie wymaga potwierdzenia w treści wyroku sądu – zwłaszcza wobec faktu zawarcia przez rodziców małoletniego M. M. w dniu [...] lipca 2012 r. porozumienia co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej wobec syna M.. Kwestia sprawowania opieki naprzemiennej nad dzieckiem przez rozwiedzionych rodziców - zdaniem skarżącego – winna zatem podlegać ustaleniu przez organy administracji, a w okolicznościach niniejszej sprawy uwzględniać przede wszystkim powołane wyżej porozumienie.
Istota sporu sprowadza się zatem do interpretacji pojęcia opieki naprzemiennej, co ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy syn skarżącego z małżeństwa z I. M. może być zaliczony do członków rodziny skarżącego, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. Ta okoliczność decyduje bowiem z kolei o tym, czy A. M. jest "pierwszym dzieckiem" w rodzinie, w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, czy też dzieckiem kolejnym, a tym samym, czy przyznanie na nią świadczenia wychowawczego w na okres od 1 października 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. uwarunkowane jest zachowaniem kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 3 ustawy, czy też jest niezależne od wysokości dochodu rodziny.
Wyjaśnić należy, że pojęcie opieki naprzemiennej użyte w art. 2 pkt 16 ustawy (a także art. 5 ust. 2a) stało się źródłem rozbieżności w judykaturze. U źródeł tych rozbieżności leży fakt, że pojęcie to zostało wprowadzone do systemu prawnego dopiero właśnie ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z kolei możliwość "podziału" świadczenia pomiędzy rodziców sprawujących opiekę naprzemienną, czyli obecny art. 5 ust. 2a ustawy, wprowadzono jeszcze później (ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin - Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Do tej pory pojęcie opieki naprzemiennej nie jest znane Kodeksowi rodzinnemu i opiekuńczemu, ani Kodeksowi postępowania cywilnego (zbliżoną regulacją jest jedynie art. 5821 § 4 k.p.c., zgodnie z którym sąd może określić, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach). W efekcie, większość osób, w stosunku do których rozwód orzeczono przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. przed 1 kwietnia 2016 r.) nie dysponuje orzeczeniem sądu, w którym wskazano, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu.
Część sądów przyjęła interpretację korzystną dla takich osób uznając, że ustalenie opieki naprzemiennej w sytuacji braku takiego orzeczenia w wyroku sądowym, jest dopuszczalne w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego. Obecnie w orzecznictwie zdecydowanie jednak dominuje pogląd przeciwny, a mianowicie, że jedynie orzeczenie sądu powszechnego może rozstrzygać o tym, czy dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to drugie stanowisko, przyjmując, że jedyną uprawnioną wykładnią art. 2 pkt 16 in fine ustawy, jest wykładnia literalna.
Za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty. Należy zauważyć, że na gruncie przepisów ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczanie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. W związku z tym, skoro ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca - na gruncie tej ustawy - instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w ww. definicji. Powyższy przepis był przepisem szczególnym i jako taki musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców.
Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Powyższe oznacza, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. - ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego (por. przykładowo wyroki NSA: z 22 sierpnia 2017 r., I OSK 947/17; z 4 października 2017 r., I OSK 778/17; z 17 listopada 2017 r., I OSK 1046/17, z 11 grudnia 2017 r., I OSK 1506/17; z 17 stycznia 2018 r., I OSK 1669/17; z 24 maja 2018 r., I OSK 2997/17;
z 16 maja 2018 r., I OSK 2640/17).
W tym kontekście w orzecznictwie dostrzeżono problem występujący w sytuacji, gdy orzeczenie ustanawiające opiekę naprzemienną obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem, nie jest zawarte bezpośrednio w wyroku rozwodowym, lecz wynika z treści porozumienia lub ugody zawartych w trybie art. 58 lub art. 107 k.r.o. Sąd podziela w tym względzie stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 132/19 (LEX nr 2657281), że w przypadku braku orzeczenia sądu w przedmiocie opieki naprzemiennej, przez orzeczenie, o którym mowa w art. 2 pkt 16 ustawy, można rozumieć także jedno z orzeczeń o których mowa w art. 107 lub 58 k.r.o., przy czym (co istotne w kontekście niniejszej sprawy) warunkiem jest, by z jego treści wynikało, że rodzice rozwiedzeni, żyjący w separacji lub w rozłączeniu sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian w następujących po sobie okresach.
W powołanym wyroku stanowczo podkreślono, że nadal nie jest możliwa do zaakceptowania - z punktu widzenia powyższej regulacji - sytuacja braku orzeczenia w powyższym zakresie. Tym samym nie jest uprawnione ustalenie opieki naprzemiennej przez sam organ administracji rozstrzygający sprawę, na podstawie badania dodatkowych okoliczności sprawy i zaliczenie na tej podstawie dziecka do rodzin obojga rodziców.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy należy – co do istoty – podzielić stanowisko organów, iż skarżący nie dysponuje orzeczeniem, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy, ustanawiającym opiekę nad przemienną skarżącego i jego byłej żony nad synem M. M.. Przede wszystkim – co bezsporne – orzeczenia takiego nie zawiera wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt III C [...]. Wbrew twierdzeniu skarżącego, również porozumienie z dnia 3 lipca 2012 r., zawarte pomiędzy skarżącym a I. M., nie określa na tyle sposobu sprawowania opieki nad małoletnim M. M. przez jego rodziców, by na jego podstawie możliwe było uznanie tej opieki za opiekę naprzemienną w rozumieniu art. 5 ust. 2a ustawy. Jak wynika wprost z tego przepisu, zasadniczą cechą opieki naprzemiennej jest zajmowanie się dzieckiem przez każdego z rodziców w porównywalnych i powtarzających się okresach.
Powołane porozumienie jako zasadę przyjmuje natomiast, że opiekę nad małoletnim M. sprawować będzie matka, której miejsce pobytu każdorazowo stanowić ma miejsce zamieszkania dziecka. Wprawdzie porozumienie to przewiduje możliwość "zabierania dziecka ze sobą przez ojca" i wówczas pozostawania dziecka pod opieką ojca, jednak w żaden sposób nie określa, w jakich okresach miałoby to następować, pozostawiając kwestię terminów spotkań ojca z dzieckiem bieżącym ustaleniom pomiędzy obojgiem rodziców (pkt II.
i III. porozumienia – k. 2 akt adm. I inst.). Tym samym powołane, wbrew argumentom skarżącego, nie przesądza o sprawowaniu opieki nad małoletnim M. M. przez jego rodziców w porównywalnych i powtarzających się okresach.
Brak orzeczenia ustanawiającego opiekę naprzemienną nad małoletnim M. M. przesądza o braku możliwości zaliczenia małoletniego syna skarżącego z małżeństwa z I. M. do członków jego rodziny. Konsekwencją tego była zaś konieczność uznania A. M. za pierwsze dziecko, w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, a tym samym uwarunkowanie przyznania skarżącemu świadczenia na to dziecko na okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r., od zachowania kryterium dochodowego w wysokości 800 zł - jako dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy). Z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń organów obu instancji wynika natomiast, że w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy będący przedmiotem sprawy, tj. w roku 2017, M. M. uzyskał dochód w wysokości [...] zł, natomiast jego żona A. M. - w wysokości [...] zł. Łączny dochód rodziny skarżącego w 2017 r. wyniósł zatem [...] zł, co w wymiarze miesięczny dało dochód rodziny w wysokości w [...] zł, który w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowił kwotę [...]zł, a tym samym przekroczył wskazane wyżej ustawowe kryterium dochodowe. W tej sytuacji odmowę przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na córkę A. M. na okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r., uznać należy za zasadną.
Odmowa przyznania skarżącemu żądanego świadczenia wychowawczego jest prawidłowa również w zakresie, w jakim dotyczy pozostałej części okresu świadczeniowego będącego przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie, tj. okresu od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r. Jakkolwiek w stanie prawnym obowiązującym od 1 lipca 2020 r. uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie nie jest już zależne od zachowania kryterium dochodowego, to jednak nadal aktualna pozostaje zasada wyrażona w art. 4 ust. 2 ustawy, iż świadczenie to przysługuje jednemu z rodziców dziecka (z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a). Potwierdzeniem tej zasady jest art. 22, który reguluje kwestię zbiegu uprawnień (m.in. obojga rodziców) do prawa do świadczenia wychowawczego.
W świetle tych przepisów organy zasadnie uznały, że okoliczność, iż świadczenie wychowawcze na dziecko A. M. w okresie obejmującym okres od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r., zostało już przyznane matce A. M., wyłącza możliwość przyznania na ten okres świadczenia wychowawczemu skarżącemu – jako ojcu dziecka.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.