Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] – po rozpatrzeniu zażalenia S. K. na postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Dyrektora Wydziału Planowania w Urzędzie Miejskim w L. z dnia [...] października 2016 r. nr [...], odmawiające wydania zaświadczenia, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego o powierzchni 78 m2, mieszczącego się na parterze budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w L., na lokal usługowy (sklep spożywczy o powierzchni 78 m2 oraz o powierzchni podstawowej usług 45,21 m2), jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. - część VIA/B. – rejon ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 22 kwietnia 2014 r. poz. 1697)
- - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 217 § 2 pkt 1 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ zażaleniowy przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
We wniosku z dnia [...] października 2016 r. S. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego przy ul. [...] w L. lub jego części z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ pierwszej instancji powołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że wskazany przez wnioskodawcę budynek wraz z lokalem będącym przedmiotem wniosku – w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] marca 2014 r. – usytuowany jest głównie w pasie drogi zbiorczej o symbolu VIA [...], w obrębie którego obowiązuje zakaz zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania do czasu zagospodarowania zgodnego z planem. Organ uznał zatem, że wydanie zaświadczenia zgodnego z wnioskiem byłoby naruszeniem prawa.
W zażaleniu na powyższe postanowienie S. K. wniósł o jego zmianę. Wskazał, że jest współwłaścicielem działki nr ewid. [...] oraz zlokalizowanego na niej budynku, w którym do 2015 r. prowadził działalność gospodarczą w postaci sklepu spożywczo-przemysłowego. Działalność tę musiał przerwać z powodów zdrowotnych, jednak obecnie chce ją podjąć na nowo.
Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko wyrażone w postanowieniu organu pierwszej instancji wyjaśniając, że zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Miasta L. nr [...] z [...].03.2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. - cześć VIA (B. - rejon ul. [...]), opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z 2014 r. pod poz. 1967, działka nr [...], w obrębie której zlokalizowany jest lokal mieszkalny będący przedmiotem sprawy, położona jest częściowo w obszarze VIA 20MNW i częściowo w obszarze VIA [...] Przeznaczeniem terenów VIA 20MNW jest zabudowa mieszkaniowa mieszana (jedno i wielorodzinna). Przeszkodą w wydaniu zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści – w ocenie Kolegium – jest natomiast przeznaczenie obszaru VIA [...] (ul. Ł.). Teren ten jest bowiem przeznaczony pod drogi publiczne (ulice zbiorcze – powiatowe).
Z § 36 pkt 11 części tekstowej planu wynika natomiast, że tereny dla których plan przewiduje przeznaczenie inne od dotychczasowego, mogą być do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem użytkowane w sposób dotychczasowy; na terenach tych zakazuje się budowy nowych i rozbudowy istniejących obiektów sprzecznych z funkcją przewidzianą w planie.
W ocenie organu drugiej instancji oczywiste jest, że prowadzenie działalności gospodarczej - sklepu spożywczego, jest sprzeczne z funkcją przewidzianą w planie (droga publiczna). Plan dopuszcza wprawdzie użytkowanie tych terenów w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, jednak w realiach niniejszej sprawy strona zamierza zmienić sposób użytkowania lokalu, co w świetle powołanego wyżej § 36 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niedopuszczalne, a tym samym brak jest podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zdaniem Kolegium bez znaczenia w tym wypadku pozostaje okoliczność, iż strona prowadziła wcześniej w przedmiotowym budynku taką działalność. Z zażalenia wynika bowiem, że działalność ta została przerwana, a tym samym ponowne jej podjęcie zmierza do zmiany sposobu użytkowania lokalu. W tej sytuacji prowadzenie działalności w formie sklepu spożywczego nie będzie kontynuacją użytkowania w sposób dotychczasowy. Zamierzona zmiana sposobu użytkowania jest więc sprzeczna z planem.
S. K. – reprezentowany przez ra P. – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji,
- 2) art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia, którego domagał się skarżący,
- 3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że skarżący stał się właścicielem spornego lokalu w dniu [...] kwietnia 1997 r. na podstawie umowy sprzedaży. Z treści tej umowy wynika natomiast, że przedmiotowy lokal składa się z pokoju, kuchni i trzech pomieszczeń sklepowych. Również z zaświadczenia z dnia [...] marca 1992 r., wydanego na podstawie księgi wieczystej KW nr [...], wynika, że przedmiotowy lokal składa się m.in. z trzech pomieszczeń sklepowych. W przedmiotowym lokalu skarżący prowadził działalność gospodarczą (sklep spożywczo-przemysłowy), którą z powodów zdrowotnych musiał przerwać.
Wskazując na powyższe okoliczności autor skargi stwierdził, że zamierzona przez skarżącego zmiana nie stanowi de facto zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, a jedynie korzystanie z mniejszej jego powierzchni. Błędnie zatem organy obu instancji oceniły tą kwestię. Ponadto podniósł, że zupełnie chybione jest twierdzenie organu drugiej instancji, jakoby "przerwa" w prowadzeniu działalności w przedmiotowym lokalu powodowała, że podjęcie ponownie tego rodzaju działalności stanowi zmianę sposobu jego użytkowania.
W ocenie strony skarżącej, skoro w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia za zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, odmowa wydania wnioskowanego zaświadczenia jest zupełnie nieuzasadniona.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2016 r. nie naruszają bowiem prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przedmiotem żądania skarżącego w niniejszej sprawie było wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego mieszczącego się na parterze budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w L., na lokal usługowy (sklep spożywczy), jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu, tj. uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z [...] marca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. - cześć VIA (B. - rejon ul. [...]). Żądanie to spotkało się z odmową organu pierwszej instancji, utrzymaną następnie w mocy zaskarżonym postanowieniem, przy czym rozstrzygnięcie tej treści organy obu instancji uzasadniły analizą przepisów ww. uchwały, w wyniku której wywiedziono, że planowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu pozostaje w sprzeczności z owym aktem prawa miejscowego.
Tymczasem – w ocenie Sądu – o niedopuszczalności wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści decydował już sam fakt, iż jego wydanie wymagało dokonania analizy i interpretacji przepisów prawa miejscowego, co kłóci się z istotą zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 k.p.a. i nast. Niezależnie zatem od treści przepisów powołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L., żądanie skarżącego nie mogło zostać uwzględnione, co przesądza o słuszności orzeczonej odmowy. Niewłaściwa względem prawnych okoliczności sprawy treść uzasadnień podjętych przez organy obu instancji postanowień stanowi więc uchybienie pozostające bez wpływu na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie stanowi dokument urzędowy, zawierający potwierdzenie istniejących obiektywnie faktów lub stanu prawnego, wydane przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Przesłanki wydania zaświadczenia określa § 2 powołanego przepisu i jako jedną z nich przewiduje w pkt 1 nakazanie wydania go przez przepis prawa, a w pkt 2 wykazanie przez osobę ubiegającą się o nie interesu prawnego w jego wydaniu. W myśl art. 218 § 1 k.p.a. spełnienie tego wymogu obliguje organ do wydania zaświadczenia wówczas, gdy żądanie dotyczy potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów lub innych posiadanych przez organ danych. Nie wyklucza to oczywiście możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz jedynie w ograniczonym – koniecznym zakresie (art. 218 § 2 k.p.a.). Podkreślić bowiem trzeba, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, która nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. W zaświadczeniu organ nie może dokonywać interpretacji przepisów prawa oraz oceny skutków prawnych przepisów dla danego stanu faktycznego. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu do wydawanego zaświadczenia.
Niewątpliwie zatem żądanie skarżącego dotyczące stwierdzenia zgodności zamierzonej przez niego zmiany sposobu użytkowania lokalu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykraczało poza tak rozumianą formułę zaświadczenie, czyli informacji o stanie ewidencyjnym. Skarżący nie chciał bowiem uzyskać zaświadczenia o danych z odpowiedniej ewidencji, ale dążył do dokonania interpretacji i oceny postanowień zawartych w planie miejscowym w kontekście określonego stanu faktycznego. Powyższe wykracza poza zakres objęty uproszczonym postępowaniem w przedmiocie wydania zaświadczenia.
Ponadto, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II OSK 381/14 (LEX nr 1987238), przepisy planu miejscowego - jako aktu prawa miejscowego - stanowią przede wszystkim zbiór norm prawnych i nie mogą być kwalifikowane jako prowadzone przez organ i znajdujące się wyłącznie w jego posiadaniu rejestry, ewidencje lub inne dane. Pojęcie danych będących w posiadaniu organu nie obejmuje sytuacji, kiedy dane te podlegają publicznemu udostępnieniu a ponadto, gdy stanowią wynik oceny prawnej i interpretacji norm prawnych.
Wskazać nadto należy, że określenie, czy wskazana we wniosku zmiana sposobu użytkowania lokalu jest inwestycją zgodną z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi już w istocie rozstrzygnięcie przesądzające o sposobie zagospodarowania terenu. Tymczasem konkretyzacja możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem, będąca wyrazem interpretacji przepisów planu i jego zastosowania, dokonywana jest w stosownym postępowaniu administracyjnym (w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu – w trybie zgłoszenia takiej zmiany właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu), a okoliczność, czy planowana inwestycja (zmiana) będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie i w jakim zakresie – nie należy już do kompetencji organu wydającego zaświadczenie, lecz do organu architektoniczno-budowlanego, który w prowadzonym przez siebie postępowaniu będzie oceniał dokumentację projektową załączoną do zgłoszenia – stosownie do dyspozycji art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Jest to bowiem element stanu faktycznego sprawy, z którym przepisy Prawa budowlanego wiążą określone konsekwencje prawne.
Z powyższych względów stwierdzić należy, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż wydanie skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści jest niedopuszczalne, choć bez potrzeby stanowisko to poparły analizą treści postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowość podjętego przez organy rozstrzygnięcia przesądza jednakowoż o niezasadności rozpoznawanej skargi.
Ubocznie wypada zauważyć, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Przepis ten przyznaje powszechne prawo podmiotowe w kwestii możliwości uzyskania informacji planistycznych, w zakresie wskazanym w tym przepisie. Strona mogła zatem, w oparciu o cytowany przepis, domagać się uzyskania wyrysu lub wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L., nie mając jednocześnie obowiązku wykazywania swego interesu prawnego w żądaniu otrzymania wskazanych dokumentów.
Należy przy tym dodatkowo zgodzić się z poglądem, że ten tryb uzyskania informacji w zakresie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na zasadzie regulacji szczególnej w stosunku do przepisów k.p.a., wyłącza – w zakresie w jakim istnieje możliwość wydania wyrysów i wypisów planów miejscowych i studiów uwarunkowań – możliwość wydawania w tym przedmiocie zaświadczeń w trybie art. 217 i 218 k.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 640/12, LEX nr 1240879).
Z tych wszystkich względów, wobec braku uzasadnionych podstaw od uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.