Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 821/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] października 2019 r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), po rozpatrzeniu odwołania [...] w C. (dalej jako: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w C. z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy:

W dniu [...] września 2015 r., do PINB w C. wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku garażu wolno stojącego, wybudowanego na działce nr ew. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. D.. Z akt sprawy wynika, że obiekt został wybudowany w oparciu o decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2014 r., która następnie została zmieniona decyzją z [...] kwietnia 2015 r.

Decyzją z [...] września 2015 r., wydaną na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019, poz. 1186, ze zm.; dale jako: P.b.) PINB w C. wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania ww. budynku.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, L. WINB uchylił ww. decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia PINB w C. co do dokonania przez inwestora istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Jednakże uznał, że wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 54 P.b. nie jest możliwe, z uwagi na zmianę stanu prawnego.

W dalszym toku postępowania, w dniu [...] lipca 2016 r. przeprowadzono oględziny spornego budynku garażowego. Ustalono, że budynek ma wymiary: 7,14 m x 4,14 m i jest zlokalizowany 0,80 m od istniejącego ogrodzenia z działką o nr [...], a także w odległości 14,20 m od budynku istniejącego na działce o nr [...]. Ustalono, że budowa budynku garażowego wolnostojącego została zakończona. Inwestor zrealizował przedmiotowy obiekt na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2014 r.

Na podstawie dokonanych ustaleń stwierdzono, że budynek został wybudowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, wynikającym ze zmiany jego lokalizacji. Projekt przewidywał lokalizację budynku w odległości 3,00 m od granicy działki o nr [...] i w odległości 12,00 m od istniejącego budynku na działce o nr [...]. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Starosta C. zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2014 r., w zakresie zmiany usytuowania budynku. Zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki, będącym załącznikiem do decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, lokalizację budynku garażowego określono w odległości 0,8 m od granicy z działką nr [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Starosta C. stwierdził nieważność ww. decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z [...] października 2016 r. Starosta uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2014 r., ponieważ inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Wojewoda L. decyzją z [...] sierpnia 2017 r. stwierdził z urzędu nieważność ww. decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. Następnie, decyzją z [...] grudnia 2017 r., Wojewoda stwierdził z urzędu nieważność ww. decyzji Starosty z [...] kwietnia 2015 r.

W trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania ustalono, że Gmina D. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren działki nr [...] w miejscowości [...] gmina D.. W związku z powyższym Wójt Gminy D. wydał w dniu [...] października 2013 r. decyzję, którą ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, będącą załącznikiem do pozwolenia na budowę z [...] lutego 2014 r., wybudowany budynek garażowy wolnostojący powinien być usytuowany w odległości 3,00 m od granicy działki o nr [...].

Następnie decyzją z [...] grudnia 2014 r. Wójt Gminy D. zmienił swoją decyzję z [...] października 2013 r., w zakresie lokalizacji przedmiotowego obiektu (dopuszczając budowę w odległości 0,8 m od granicy działki). Decyzją z [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy D. z [...] grudnia 2014 r.

Z inwentaryzacji powykonawczej spornego budynku garażowego, złożonej w dniu [...] grudnia 2014 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. wynika, że inwestor wybudował budynek garażu w odległości 0,80 m od granicy z działką sąsiednią a więc z naruszeniem przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065; dalej jako: r.w.t.).

Na podstawie powyższych ustaleń decyzją z [...] sierpnia 2016 r., PINB w nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do [...] stycznia 2017 r. projektu budowlanego zamiennego spornego budynku garażowego.

Z uwagi na to, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku i nie przedłożył projektu budowlanego zamiennego, decyzją z [...] lutego 2017 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 P.b., PINB w C. nakazał skarżącej dokonanie rozbiórki spornego garażu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie nieobowiązujących przepisów.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 7 P.b., PINB w C. nakazał skarżącej przesunięcie spornego budynku na odległość 3,00 m od granicy z działką o nr [...] z zachowaniem wymiarów zewnętrznych budynku, w terminie do dnia [...] marca 2020 r.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że decyzja została wydana w oparciu o przepisy prawa obowiązujące przed dniem [...] czerwca 2015 r. tj. przed dniem wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] października 2019 r., L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania ustalono jednoznacznie, że budowa spornego budynku garażowego została wykonana z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych w zakresie niezachowania minimalnej odległości budynku od granicy z działką sąsiednią. Budynek garażowy zlokalizowano w odległości 0,80 m od granicy z działką o nr [...]. Nałożony w sentencji decyzji, obowiązek przesunięcia budynku o 2,20 m od granicy z działką sąsiednią spowoduje, że budynek usytuowany będzie w odległości 3,00 m od granicy działki nr [...], co pozwoli doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem. Fakt, że obecnie taki garaż jak przedmiotowy nie wymaga uzyskania pozwolenia na jego budowę, natomiast podlega obowiązkowi dokonania zgłoszenia, nie przesądza o tym, iż nie ma w stosunku do niego zastosowania tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50 i 51 P.b. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. nie ogranicza robót budowlanych objętych jego dyspozycją do robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę, stanowi on także podstawę wstrzymania wszelkich robót wykonywanych sprzecznie z przepisami, w tym robót odnośnie których wymagane jest dokonanie zgłoszenia.

W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego [...] zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy przepis ten może być zastosowany jedynie w przypadku prowadzenia robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W ocenie skarżącej ewentualne odstępstwo w postaci niezachowania odległości garażu od granicy nie ma charakteru istotnego i nie uzasadnia wszczęcia postępowania naprawczego.

W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje

Skarga podlegała uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta na tyle istotnymi wadami proceduralnymi, że nie może pozostać w obrocie prawnym. Ponieważ podobnymi wadami obarczona jest również decyzja organu I instancji, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), należało uchylić także i tą decyzję. Trzeba przy tym zauważyć, że wady prawne, które skutkowały koniecznością uchylenia rozstrzygnięć organów obydwu instancji zostały dostrzeżone przez sąd z urzędu, który niezależnie od zarzutów skargi i powołanej podstawy prawnej ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Same zarzuty podniesione w skardze są niezasadne.

Stan sprawy stał się na tyle zawikłany, na skutek powstania równolegle prowadzonych wątków oraz na skutek istotnych błędów popełnionych przede wszystkim przez Starostę [...], w nieco mniejszym stopniu przez organy nadzoru budowlanego (przede wszystkim PINB w C.), że nie sposób wyjaśnić przyczyn wadliwości kontrolowanej obecnie decyzji, bez przedstawienia przebiegu postępowania, w punktach, dla łatwiejszej orientacji.

1. 1. Sporny garaż na działce nr [...] został wybudowany na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Stacji pozwolenia na budowę. W odniesieniu do tej decyzji podejmowano kolejne rozstrzygnięcia, wskazane niżej w punktach 4, 7, 11 i 12, Ostatecznie jednak, decyzja pozostała bez zmian w obrocie prawnym.
2. 2. Warunki zabudowy dla inwestycji określiła decyzja Wójta Gminy D. z [...] października 2013 r. Co istotne, decyzja ta nie określała minimalnych odległości od innych granic działki, wskazywała na konieczność zastosowania w tym zakresie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
3. 3. Decyzja o warunkach zabudowy została zmieniona decyzją Wójta Gminy D. z [...] grudnia 2014 r. Zmiana polegała w istocie na tym, że zawarto dopisek o treści: "dopuszcza się za zgoda stron przyjęcie w projekcie budowlanym usytuowania budynku garażowego w odległości 0,8 m od granicy z działka sąsiednią nr [...]. Z późniejszych rozstrzygnięć wynika, że zmiana warunków zabudowy została zainicjowana już po zakończeniu budowy i zgłoszeniu tego faktu do nadzoru budowlanego. Przyczyną podjęcia prób zmiany ustalonych warunków zabudowy stał się problem niezachowania odległości od działki sąsiedniej (odległość według inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wyniosła 0,8 m). W 2016 r. stwierdzono nieważność tej decyzji – zob. pkt 6, zatem ostatecznie w obrocie prawnym pozostały niezmienione warunki zabudowy w kształcie ustalonym decyzją wskazaną w punkcie 2.
4. 4. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Starosta C. zmienił na podstawie art. 36a P.b. (istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego) pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę (pkt 1). Zmiana dotyczyła usytuowania budynku na działce. Należy jednak odnotować, że zmiana decyzji nastąpiła już po wybudowaniu budynku i opracowaniu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Był to kolejny (po wadliwej próbie zmiany ustalonych warunków zabudowy) błąd popełniony w sprawie. W późniejszym czasie Starosta podjął z urzędu próbę weryfikacji tej decyzji – zob. pkt 7. Ostatecznie Wojewoda L. stwierdził nieważność decyzji z [...] kwietnia 2015 r. – zob. pkt 12.
5. 5. Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. Starosta C. (na skutek informacji ze strony nadzoru budowlanego) wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2015 r. (zmiana pozwolenia na budowę, zob. wyżej, pkt 4). Jako podstawę wskazano art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe przyniosło wręcz kuriozalny procesowo efekt w postaci stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2015 r. – zob. pkt 7.
6. 6. Niejako równolegle do wątku "budowlanego" sprawy, w wątku warunków zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] lutego 2016 r. stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Wójta z [...] grudnia 2014 r. (zmiana warunków zabudowy z 2013 r.; zob. wyżej pkt 3). Podstawą rozstrzygnięcia Kolegium było wydanie decyzji bez podstawy prawnej – brak jest w obowiązujących przepisach możliwości ustalenia zabudowy w odległości 0,8 m od granicy działki sąsiedniej, kwestia te w ogóle nie powinna być regulowana decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.
7. 7. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Starosta stwierdził nieważność swojej decyzji z [...] kwietnia 2015 r. (zmiana pozwolenia na budowę; zob. wyżej pkt 4). W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco). O kuriozalności tego stanowiska świadczą dwa kardynalne błędy. Po pierwsze, z uzasadnienia decyzji wynika, że uzasadniając wystąpienie przesłanki nieważnościowej wskazano na decyzję Kolegium stwierdzającą nieważność decyzji zmieniającej warunki zabudowy (zob. wyżej, pkt 6). Po drugie, trzeba pamiętać, że organ działał w trybie wznowienia postępowania, a wydał decyzję stwierdzającą nieważność (!). O rażącym stopniu błędów popełnianych w sprawie przez Starostę świadczy to, że organ próbował naprawić swój błąd przez sprostowanie decyzji (zob. niżej, pkt 9). Uprzedzając wywód, należy jeszcze zasygnalizować, że w toku późniejszych działań w sprawie Wojewoda L. stwierdził nieważność decyzji Starosty z [...] kwietnia 2016 r. (zob. niżej, pkt 11).
8. 8. Decyzją z [...] października 2016 r. Starosta C. uchylił z urzędu decyzję z [...] lutego 2014 r. (pozwolenie na budowę, zob. wyżej pkt 1). W ocenie organu inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie ze wskazaną przez organ podstawą prawną – art. 36a ust. 2 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Starosta powołał się na decyzję PINB w C. (nie wskazując daty) nakazującą wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (podstawa – 51 ust. 1 pkt 3 P.b.). Biorąc pod uwagę ówczesny stan sprawy, w grę wchodziła wyłącznie decyzja z [...] sierpnia 2016 r., którą PINB w C. nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Trzeba jednak odnotować, że w późniejszym czasie L. WINB stwierdził nieważność tej decyzji (zob. niżej, pkt 18 i 28).
9. 9. Wskazana wyżej decyzja Starosty z [...] kwietnia 2016 r. (wyżej, pkt 7) została sprostowana postanowieniem tego organu z [...] maja 2017 r., w sposób urągający wręcz przepisom k.p.a.: - zamiast na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 wpisuje się na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 z zw. z art. 145 § 1 ustawy (nie wskazano przy tym żadnego punktu); - zamiast: stwierdza nieważność decyzji wpisuje się: uchyla decyzję.
10. 10. Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda L. stwierdził nieważność postanowienia o sprostowaniu, co przy tej skali błędów było wręcz oczywiste.
11. 11. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda L. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty C. z [...] kwietnia 2016 r., którą to Starosta stwierdził nieważność swojej decyzji z [...] kwietnia 2015 r. (zob. wyżej, pkt 7). Z uzasadnienia Wojewody wynika, że rozstrzygnięcie oparto na dwóch podstawowych argumentach: po pierwsze, decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa – organ prowadził postępowanie w trybie wznowienia, a wydał rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność. Po drugie, decyzja została też wydana z naruszeniem przepisów o właściwości – Starosta nie mógł jako organ I instancji stwierdzić nieważności swojej decyzji (zob. art. 157 § 1 k.p.a.).
12. 12. Kolejną decyzją, z [...] grudnia 2017 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r. (zmiana pierwotnego pozwolenia na budowę, zob. wyżej, pkt 4). W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzja została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2014 r., zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy z 2013 r. (zob. wyżej, pkt 3). Ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2014 r. (zob. wyżej, pkt 6), zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 2015 r.
13. 13. Od sierpnia 2015 r. pojawił się nowy budowlany wątek sprawy – postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Jest to aktualnie wątek najistotniejszy, z uwagi na przedmiot kontroli sądu. Wątek ten został zainicjowany zgłoszeniem przez [...] zawiadomienia o zakończeniu budowy spornego obiektu. Decyzją z [...] września 2015 r. PINB w C. wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania garażu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na załączoną inwentaryzację powykonawczą garażu z [...] listopada 2014 r. Z dokumentu tego wynikało, że inwestor wybudował budynek niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W inwentaryzacji wskazano, że budynek jest usytuowany w odległości 0,63-0,69 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Należy przypomnieć, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (pierwotna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę, zob. wyżej, pkt 1), budynek miał być usytuowany w odległości 3,0 m od granicy. Dopuszczalną odległość od granicy działki zmieniono wprawdzie decyzją z [...] kwietnia 2015 r. (do 0,8 m), ale tą decyzję usunięto z obrotu prawnego (zob. wyżej, pkt 4 i pkt 12). Ponieważ inwestor przed wykonaniem robót w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, tym samym naruszył art. 36a P.b. Inwestor uzyskał wprawdzie decyzję o zmianie pozwolenia na budowę (decyzja z [...] kwietnia 2015 r.), ale z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wynika jednoznacznie, że budynek został wybudowany przed [...] listopada 2014 r. Ponadto budynek został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę z 2014 r., jak i z decyzją o zmianie pozwolenia. Dodatkowo lokalizacja budynku narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
14. 14. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącą, decyzją z [...] listopada 2015 r. L. WINB uchylił decyzję PINB w C. i umorzył postępowanie organu

I instancji jako bezprzedmiotowe. Jak wynika z uzasadnienia, choć organ odwoławczy potwierdził ustalenia PINB, to uznał, że nie można wnieść sprzeciwu z uwagi na zmianę stanu prawnego. Zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało złożone [...] września 2015 r., już po wejściu w życie ustawy z [...] lutego 2015 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane. Z przepisów przejściowych wynika, że zastosowanie mają już przepisy w nowym brzmieniu. Nowe przepisy w przypadku budowy garażu wolnostojącego nie wymagają już pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia. W związku z tym do jego użytkowania można przystąpić przy braku sprzeciwu do zgłoszenia. Nie ma już zastosowania tryb zgłoszenia zakończenia budowy i sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania, o którym mowa w art. 54 P.b.

1. 15. W tej sytuacji PINB w C. wszczął postępowanie w sprawie spornego garażu wybudowanego niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi (zawiadomienie z [...] lipca 2016 r.). Choć nie podano podstawy prawnej, należy domniemywać, że chodziło o postępowanie naprawcze, prowadzone na podstawie art. 50-51 P.w.
2. 16. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. PINB w C. nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego budynku garażowego wolnostojącego znajdującego się na działce nr ew. [...] obr. geod. D. gm. D.. Uprzedzając rozważania, trzeba odnotować, że decyzją z [...] czerwca 2019 r. L. WINB stwierdził nieważność tej decyzji (zob. niżej, pkt 25).
3. 17. Ponieważ skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją z [...] sierpnia 2016 r., w konsekwencji, decyzją z [...] lutego 2017 r. (znak: [...]), PINB w C. nakazał skarżącej rozbiórkę ww. budynku garażowego wolnostojącego.
4. 18. Od decyzji z [...] lutego 2017 r. skarżąca wniosła odwołanie, które zostało przekazane do L. WINB w dniu [...] marca 2017 r.
5. 19. Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. L. WINB zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] lutego 2017 r. do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Wojewodą L. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z [...] kwietnia 2015 r. (zob. wyżej, pkt 11 i 12).
6. 20. Postanowieniem z [...] maja 2018 r. L. WINB podjął zawieszone postępowanie odwoławcze, a następnie, postanowieniem z [...] maja 2018 r., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Materiał z tego postepowania (protokół oględzin) został przekazany do organu odwoławczego w dniu [...] czerwca 2018 r.
7. 21. W lipcu 2018 r. L. WINB podjął czynności w celu ustalenia miejsca zamieszkania jednej ze stron postępowania – M. I., właściciela działki sąsiedniej nr [...]. Czynności zakończono w lutym 2019 r.
8. 22. Pismem z [...] marca 2019 r. L. WINB zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie dotyczącej odwołania skarżącej od decyzji PINB w C. z [...] lutego 2017 r. oraz o możliwości zapoznania z aktami sprawy.
9. 23. Pismem z [...] maja 2019 r. L. WINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w C. z [...] sierpnia 2016 r., nakładającej na skarżącą obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego (zob. pkt 16).
10. 24. Pismem z tej samej daty L. WINB zawiadomił strony postępowania o konieczności przedłużenia terminu załatwienia odwołania skarżącej od decyzji PINB w C. z [...] lutego 2017 r. w związku z wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w C. z [...] sierpnia 2016 r.
11. 25. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. L. WINB stwierdził nieważność decyzji PINB w C. z [...] sierpnia 2016 r., nakładającej na skarżącą obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego (zob. pkt 16).
12. 26. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. L. WINB zwrócił organowi I instancji akta administracyjne "dotyczące sprawy nałożenia na [skarżącą] obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego".
13. 27. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]) PINB w C. nakazał skarżącej przesunięcie spornego budynku garażowego na odległość 3 m od granicy z działką nr ew. [...] z zachowaniem wymiarów zewnętrznych budynku, w terminie do [...] marca 2020 r.
14. 28. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] października 2019 r. L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2019 r. (s. 4, akapit 3-4 od dołu) znajduje się fragment wskazujący na uchylenie decyzji PINB w C. z [...] lutego 2017 r. nakazującej skarżącej dokonanie rozbiórki spornego garażu: "W wyniku rozpatrzenia odwołania [skarżącej] od ww. decyzji PINB w C. [decyzja z [...] lutego 2017 r.] L. [WINB] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem zaskarżona decyzja została wydana na podstawie nieobowiązujących przepisów, co sugerował już organ II instancji w swojej decyzji z [...] listopada 2015 r., znak: [...]".

Przytoczony fragment wywodu z uzasadnienia mógłby wskazywać, że po rozpatrzeniu odwołania skarżącej L. WINB wydał decyzję uchylającą decyzję PINB w C. z [...] lutego 2017 r. nakazującą skarżącej dokonanie rozbiórki spornego garażu. Ponieważ takiej decyzji L. WINB nie było w przekazanych do sądu aktach administracyjnych, Sąd zwrócił się do organu o uzupełnienie akt administracyjnych. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, w piśmie procesowym z [...] maja 2020 r. organ poinformował, że nie zostało podjęte postępowanie odwoławcze zawieszone postanowieniem z [...] lipca 2017 r. W związku z tym nie zostało rozpoznane odwołanie skarżącej od decyzji z [...] lutego 2017 r.

Analiza przedstawionego powyżej stanu sprawy prowadzi do następujących konkluzji:

Po pierwsze, do chwili obecnej nie zostało rozpoznane odwołanie skarżącej od decyzji PINB w C. z [...] lutego 2017 r., nakazującej rozbiórkę spornego obiektu, w związku z niewykonaniem obowiązku przedłożenia projektu zamiennego (zob. wyżej, pkt 17).

Po drugie, nie jest prawdziwe stwierdzenie organu, że nie podjęto postępowania odwoławczego w sprawie tej decyzji. W aktach sprawy (akta organu II instancji, k.

1. 65) znajduje się przecież postanowienie z [...] maja 2018 r., którym L. WINB podjął zawieszone postępowanie odwoławcze (zob. wyżej, pkt 20).

Po trzecie, pomimo, że nie zostało rozpoznane odwołanie od decyzji z [...] lutego 2017 r., organ I instancji wydał nową decyzję, z [...] sierpnia 2019 r., która została utrzymana w mocy decyzją L. WINB z [...] października 2019 r. (zob. wyżej, pkt 27 i 28).

W efekcie, w tej samej sprawie, prowadzonej w trybie postępowania naprawczego, dotyczącej tego samego obiektu (garażu), funkcjonują w obrocie prawnym dwie decyzje o zupełnie różnych rozstrzygnięciach, adresowane do tego samego podmiotu, przy czym jedna z nich jest nieostateczna (nie rozpoznano jeszcze odwołania od niej), druga zaś ostateczna. Taka sytuacja nie może być żadną miarą zaakceptowana, stanowi bowiem istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego – zasady praworządności (art. 6 k.p.a.; w obrocie prawnym pozostają dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia wydane w tej samej sprawie, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym), zasady dwuinstancyjności (art. 15; skutek pominięcia faktu, że nie rozpoznano odwołania od decyzji z [...] lutego 2017 r.), zasady związania organu wydaną przez siebie decyzją (art. 110 § 1 k.p.a.; organ I instancji wydał nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, pomimo, że w obrocie prawnym wciąż pozostaje jego poprzednia decyzja merytoryczna wydana w tej samej sprawie).

Należy przy tym zauważyć, że nakaz rozbiórki (decyzja PINB z [...] lutego 2017 r.) był (jak wynika z uzasadnienia) konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] sierpnia 2016 r. (w podstawie prawnej decyzji z 2017 r. powołano art. 51 ust. 5 P.b.). Choć istnieje między nimi funkcjonalny związek, są to dwie odrębne decyzje. Stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2016 r. nie powodowało samo w sobie utraty bytu prawnego decyzji z [...] lutego 2017 r. W tym czasie toczyło się już postępowanie odwoławcze i decyzja z 2017 r. powinna zostać uchylona przez WINB (gdyby decyzja ta była ostateczna, byłaby to podstawa do stwierdzenia jej nieważności – zob. uchwała NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12).

W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zarówno decyzję L. WINB z [...] października 2019 r., jak i poprzedzającą ją decyzję PINB w C. z [...] sierpnia 2019 r., jako wydane z tak istotnym naruszeniem przepisów postępowania, że uchybienie to musiało mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na marginesie jedynie można zauważyć, że gdyby decyzja z [...] lutego 2017 r. była ostateczna, stanowiłoby to podstawę do stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji PINB w C. z [...] sierpnia 2019 r. (na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), jako wydanych w sprawie, która już ostała rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, dalsze czynności w sprawie będą leżeć w gestii L. WINB. Kluczową kwestią jest rozpatrzenie odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu z [...] lutego 2017 r. Trzeba w tym miejscu odnotować, że Sąd nie może w tej kwestii zastosować art. 135 p.p.s.a. i uchylić decyzji PINB z [...] lutego 2017 r., gdyż mogłoby to stanowić naruszenie praw strony wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie jest to ponadto konieczne do prawidłowego końcowego załatwienia sprawy. Bez wątpienia decyzja z [...] lutego 2017 r. musi zostać uchylona, gdyż odpadła, z mocą wsteczną, przesłanka, na której była oparta (nakaz rozbiórki opierał się na obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, nałożonego decyzją z [...] sierpnia 2016 r., zob. wyżej, pkt 16). L. WINB nie może przy tym stwierdzić nieważności decyzji z 10 lutego 2017 r. w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2016 r. Postępowanie toczyć się powinno w trybie odwoławczym (nie rozpoznano odwołania strony od decyzji z [...] lutego 2017 r.), organ odwoławczy może zatem zastosować formułę rozstrzygnięcia spośród wskazanych w art. 138 k.p.a., nie może sięgać do przepisów z zakresu trybów nadzwyczajnych. W znalezieniu właściwej formuły końcowego załatwienia sprawy powinny pomóc poniższe uwagi, odnoszące się do zarzutów podniesionych w skardze.

W ocenie Sądu zarzuty skargi nie są zasadne, a pomimo popełnienia przez organy nadzoru budowalnego istotnych błędów proceduralnych, które skutkowały koniecznością uchylenia decyzji wydanych w obydwu instancjach, co do meritum sprawy stanowisko organów nadzoru budowlanego jest prawidłowe.

Skarżąca absolutnie nie ma racji twierdząc, że w rozpoznawanej sprawie nie mogły być zastosowane przepisy 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., gdyż ewentualne odstępstwo w postaci niezachowania odległości garażu od granicy nie ma charakteru istotnego i nie uzasadnia wszczęcia postępowania naprawczego.

W nowym stanie prawnym budowa tego rodzaju obiektu jak sporny garaż nie wymaga już pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Nie ulega jednak wątpliwości, w świetle ugruntowanego orzecznictwa, że roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę podlegają kontroli organu nadzoru budowlanego w trybie postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.; por. w szczególności uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2016 r. (II OPS 1/16), w której wskazano, że nawet do takich robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine P.b., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.).

W świetle niespornych ustaleń faktycznych, nie ulega wątpliwości, że obiekt został usytuowany zbyt blisko granicy działki sąsiedniej (nr [...]), a zatem w sposób naruszający wymogi wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W decyzjach obydwu instancji wskazano odległość 0,8 m, co budzi pewne wątpliwości, skoro w geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej (na którą nota bene organy się powołują) wskazywano odległość mniejszą – 0,63-0,69 m. Wartość przyjęta przez organy jest większa, zatem potencjalnie korzystniejsza dla strony, ale co istotniejsze ewentualny błąd organów nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Żadna z tych odległości nie spełnia minimalnych wymogów wynikających z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (w tym przypadku 3 m – ust. 1 pkt 2), nie mieści się również w zakresie żadnych dopuszczalnych odstępstw od podstawowych wartości minimalnej odległości od granicy działki sąsiedniej.

Wbrew zatem zarzutom skarżącej, zaistniały uzasadnione podstawy prowadzenia postępowania naprawczego, a także wydania nakazu wykonania określonych robót budowlanych w postaci niedochowania wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych ustalających wymagane odległości budynku od granicy działki.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.. Zwrot kosztów postępowania objął uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł. Skarżąca nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania, które mogłyby podlegać zwrotowi.