Uzasadnienie
Decyzją z 30 maja 2022 r. Wójt Gminy Wilkołaz ustalił B. D. – opiekunowi prawnemu R. D. (dalej: strona, skarżąca) opłatę za pobyt syna R. D. w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w Ś. na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w wysokości 4.482,00 zł miesięcznie (pkt1) oraz ustalił, że mieszkaniec będzie ponosił opłatę w wysokości 2.447,82 zł miesięcznie płatną od 1 kwietnia 2022 r.
W uzasadnieniu organ podał, że odpłatność została ustalona z uwagi na waloryzację emerytury R. D., którego łączny aktualny miesięczny dochód wynosi 3.499,74 zł. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca we wskazanym DPS wynosi natomiast 4.482 zł. Odpłatność za pobyt w placówce stanowi 70% dochodu mieszkańca netto, co dało kwotę 2.447,82 zł. Pozostało kwotę 2.032,18 zł ponosić będzie gmina z której osoba została skierowana.
W dniu 17 czerwca 2022 r. (data nadania) strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że organ bezpodstawnie powołał się na zarządzenie Starosty Świdnickiego ustalające miesięczny koszt utrzymania w DPS, które to obowiązuje na terenie powiatu świdnickiego. Posługiwanie się przez Ośrodek Pomocy Społecznej w W. (powiat [...]) zarządzeniem z innego powiatu jest niedopuszczalne. Jej zdaniem nie jest również dopuszczalne ustalanie opłaty z mocą wsteczną, tj. za okres od umieszczenia podopiecznego w placówce do momentu wydania decyzji.
Postanowieniem z 19 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania
W jego uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z 30 maja 2022 r. została stronie doręczona 30 maja 2022 r., co strona potwierdziła podpisem umieszczonym na decyzji. W związku z tym określony art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania wynoszący 14 dni upłynął w dniu 13 maja 2022 r. Odwołanie złożone natomiast zostało 17 czerwca 2022 r. (data stempla pocztowego), a więc po upływie terminu do złożenia odwołania.
Jednocześnie organ dodał, że strona nie wnosiła o przywrócenie terminu i nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.
Skarżąca nie zgodziła się z wymienionym rozstrzygnięciem wnosząc na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w konsekwencji nie rozpoznanie odwołania.
Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o sprawdzenie pracownika/kuriera OPS w W. dostarczającego decyzję.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że pismo zawierające decyzję organu pierwszej instancji otrzymała od pracownika/kuriera OPS w dniu 8 czerwca 2022 r. o czym następnie poinformowała córkę potwierdzając datę otrzymania decyzji. Zgodnie z pouczeniem miała 14 dni na wniesienie odwołania, tj. do 22 czerwca 2022 r. Odwołanie zostało wysłane 17 czerwca 2022 r. i przyjęte przez organ pierwszej instancji bez zastrzeżeń, co oznacza, że organ ten uznał, że został zachowany termin 14 dniowy od doręczenia decyzji, co potwierdza jej stanowisko o zachowaniu terminu do wniesienia odwołania.
Dodatkowo skarżąca wniosła o sprawdzenie kiedy pracownik organu został wysłany celem doręczenia decyzji zgodnie z listą przewozową/wystawioną delegacją oraz czy zgodnie z listą obecności był on w pracy w dniu dostarczenia przesyłki.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie organu odwoławczego, co do stwierdzenia uchybienia terminowi do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji ustalającej kwotę odpłatności za pobyt syna skarżącej w DPS im. [...] w Ś.. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 134 k.p.a. zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne.
Utrwalone w orzecznictwie i piśmiennictwie rozumienie tej normy prawnej wskazuje, że ma ona charakter kategoryczny i bezwarunkowy. Dlatego też każde, nawet nieznaczne, przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Uchybienie terminowi do wniesienia środka odwoławczego jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, lecz ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi. Rozpoznanie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji (por. wyroki NSA: z 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95; z 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96; z 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94; z 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95; z 9 lutego 2009 r., II OSK 478/05; z 30 listopada 2007 r., I SA/Wa 1297/07; z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2673/17).
Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, użycie przez ustawodawcę wyrażenia "stwierdza" oznacza, że w każdym przypadku wniesienia odwołania po ustawowym terminie organ odwoławczy obowiązany jest wydać postanowienie, o którym mowa w powołanym przepisie.
Wykładnia językowa przywołanego przepisu wskazuje także na to, że na etapie wstępnego badania odwołania organ obowiązany jest jedynie ustalić datę doręczenia decyzji, przy czym badaniu podlega również prawidłowość jej doręczenia, oraz datę wniesienia odwołania. Jeżeli porównanie tych dwóch dat wskazuje na to, że odwołanie zostało wniesione później niż w 14 dniu od dnia doręczenia decyzji (w sposób zgodny z prawem), stanowi to samoistną podstawę do stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Ustawa nie nakazuje organowi badać innych jeszcze okoliczności uchybienia terminowi. Pogląd ten można uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a). Jeżeli w trakcie badania wstępnego organ odwoławczy stwierdzi, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu do jego złożenia, wówczas wydaje postanowienie w trybie art. 134 k.p.a, stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zatem zachowanie określonego w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie.
Jednakże aby przyjąć, że odwołanie zostało złożone po terminie, należy ustalić w jakiej dacie nastąpiło doręczenie decyzji stronie i czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za skuteczne. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie.
W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania badana jest więc przede wszystkim skuteczność doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Ta natomiast okoliczność - zdaniem Sądu - nie została dostatecznie wyjaśniona. Do tego bowiem w istocie sprowadza się zaistniały w sprawie spór. Organ odwoławczy twierdzi bowiem, że doręczenie decyzji miało miejsce 30 maja 2022 r., skarżąca natomiast, że do doręczenia tego doszło 8 czerwca 2022 r. Od ustalenia daty doręczenia decyzji zależy natomiast ustalenia zachowania terminu do wniesienia odwołania.
W związku z tym przypomnieć trzeba, że doręczenie w postępowaniu administracyjnym zaliczane jest do czynności procesowych technicznych (pomocniczych) postępowania, jednak stanowi niezwykle istotną czynność o prawnie doniosłym znaczeniu. Doręczenie polega bowiem z jednaj strony na dostarczeniu pisma adresatowi w celu poinformowania go o treści tego pisma, ale z drugiej - doręczenie wypełnia również funkcję gwarancyjną. Tylko prawidłowe doręczenie, tzn. dokonane zgodnie z zasadami określonymi przez prawo, warunkuje skuteczność czynności podejmowanych przez organ. To organ jest bowiem "gospodarzem" postępowania i to wyłącznie na nim – z urzędu – spoczywa obowiązek prawidłowego doręczania wszelkich pism kierowanych do strony. Adresat nie musi zatem zabiegać o doręczenie mu pisma, ani nie może ponosić negatywnych konsekwencji płynących z niedoręczenia lub wadliwego doręczenia pisma.
Zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 39-49 k.p.a.
Na podstawie art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej ma kilka możliwości doręczenie pism: w formie elektronicznej, w siedzibie organu, przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy, a także przesyłką rejestrowaną.
Stosownie do treści art. 42 § 1-3 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w powyższy sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że do doręczenia w ogóle nie doszło. Doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno zatem następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji.
Jak podnosił organ odwoławczy w niniejszej sprawie, doręczenie skarżącej odpisu decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło 30 maja 2022 r. co skarżąca potwierdziła podpisem umieszczonym na decyzji znajdującej się w aktach sprawy (k. 48).
W ocenie Sądu bezspornym jest, że na decyzji widnieje własnoręczny podpis skarżącej, co wynika m.in. z jego porównania z innymi podpisami strony znajdującymi się w aktach sprawy. Bezspornym również jest, że obok podpisu strony znajduje się data "30.05.22", co oczywiście mogłoby wskazywać na datę doręczenia decyzji. Nie wiadomo jednak, kto, kiedy i w jakich okolicznościach dokonał umieszczenia tej daty. Czy dokonała tego sama skarżąca, czy osoba doręczająca decyzję oraz w jakim momencie i okolicznościach. Analiza umieszczonego podpisu oraz daty wskazuje natomiast, że zostały one dokonane różnymi długopisami i prawdopodobnie przez różne osoby.
W ocenie Sądu, brak większej ilości danych związanych z doręczeniem uniemożliwia podważenie twierdzeń skarżącej wskazujących, że decyzję otrzymała nie 30 maja 2022 r. - jak przyjął organ odwoławczy - lecz 8 czerwca 2022 r. od pracownika organu pierwszej instancji.
Przywołane okoliczności - zdaniem Sądu - uniemożliwiają ustalenie pewnej daty doręczenia decyzji. W szczególności brak jakiegokolwiek oświadczenia osoby doręczającej decyzję, iż została ona doręczona w określonej dacie. Nie można zatem zweryfikować w żaden sposób twierdzeń skarżącej (ich wiarygodności). Co istotne organ drugiej instancji zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, a to w szczególności w sytuacji braku zastrzeżeń organu pierwszej instancji co do terminu wniesienia odwołania oraz zawartych w odwołaniu oświadczeń dotyczących daty otrzymania decyzji. Z tego względu dokonane przez organ ustalenia i wyprowadzone z nich wnioski budzą istotne wątpliwości Sądu i przez to nie mogą zostać zaakceptowane.
Reasumując, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie w jakiej rzeczywiście dacie została doręczona decyzja ustalająca opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, a tym samym przedwcześnie uznał, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy konieczne okazało się uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Rozpatrując sprawę ponownie organ powinien ustalić w jakiej dacie nastąpiło doręczenie przedmiotowej decyzji, podejmując w tym zakresie wszelki kroki pozwalające wyjaśnić tę kwestię. Uznawszy natomiast, iż odwołanie zostało wniesione w terminie, dokona merytorycznego jego rozpatrzenia.
Końcowo wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli sądowej mającej za przedmiot postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania ogranicza się do analizy prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. Tym samym Sąd nie jest uprawniony na niniejszym etapie postępowania do oceny okoliczności dotyczących ustalenia odpłatności za pobyt w DPS.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.