Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 17 lutego 2022 r. (data wpływu) P. Z. (dalej także jako: skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się z wnioskiem do Wójta Gminy Turobin (dalej także jako: Wójt) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym - matką (J. Z.).
Decyzją z dnia 15 marca 2022 r. Wójt odmówił przyznania skarżącemu powyższego świadczenia pielęgnacyjnego, opierając się na czasie powstania niepełnosprawności oraz przyznanym prawie do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto organ wskazał, że J. Z. ma męża, z którym pozostaje w separacji faktycznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu w dniu 10 października 2022 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy. W treści decyzji powołano odpowiednie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615, dalej jako: u.ś.r.). Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że nie podziela stanowiska organu w zakresie zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. K 38/13 stwierdził, iż przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Dalej Kolegium podało, że orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nie jest dopuszczalne.
Organ II instancji wskazał jednakże, że J. Z. jest osobą zamężną, mimo że z mężem nie utrzymuje kontaktów. Z akt sprawy nie wynika, aby jej współmałżonek legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny pozostałych członków rodziny. Organ stwierdził, że zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W ocenie Kolegium przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i wskazuje, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych osoby niepełnosprawnej przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy.
Dodatkowo Kolegium wskazało, że negatywną przesłanką warunkującą odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest również pobieranie przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.).
W skardze na powyższą decyzję P. Z. zarzucił:
- 1. Naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. poprzez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, eliminuje inne osoby bliskie w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przepis ten nie eliminuje takich osób.
- 2. Błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
- 3. Niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5.
- 4. Art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Tytułem wstępu należy zauważyć, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może być przesłanka wyrażona art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. 2014, poz. 1443). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od czasu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. I OSK 786/21, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie m. in.: z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 682/22, z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 603/22, z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 329/22).
W sprawie nie było sporne, że matka skarżącego – J. Z., jest osobą zamężną. Jej mąż E. Z. nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Małżonkowie pozostają w separacji faktycznej.
Podstawą utrzymania w mocy decyzji przez organ II instancji była okoliczność, że osoba wymagająca opieki ma męża, który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, a z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła osoba zobowiązana do opieki (alimentacji) w dalszej kolejności tj. syn (skarżący).
W orzecznictwie sądowym niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, co nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22 przesądził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do odejścia od literalnej wykładni omawianych przepisów. Zważył, że przyjęcie kryterium sformalizowanego, związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności nie jest kryterium arbitralnym. Zastosowanie tej przesłanki – nie zaś uzależnienie oceny od każdorazowej analizy stanu faktycznego przez organy administracji – nie narusza w oczywisty sposób wartości związanych z państwem prawnym.
Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium przejścia uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy jest związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.
Warto ubocznie odnotować, że pogląd ten zdecydowanie dominował w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m. in. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1304/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20; wyroki WSA w Lublinie: z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 352/22, z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 421/22). Zauważa się bowiem, że ani organ, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki.
Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Jeżeli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego może zostać przesunięte na inne podmioty wyłącznie wtedy, gdy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Irrelewantne dla dokonania tej oceny są takie okoliczności jak np. faktyczna zdolność do sprawowania opieki czy też pozostawanie w separacji faktycznej.
Prawidłowo Kolegium wskazało, że pobieranie świadczenia konkurencyjnego może uzasadniać odmowę przyznania świadczenia, gdy nie jest jedyną podstawą takiego rozstrzygnięcia lub wnioskodawca nie dokonuje skutecznie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego. Nie istnieje bowiem podstawa do zastosowania prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, gdy z innych względów niż pobieranie świadczenia konkurencyjnego, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe. Ubocznie należy jednak podkreślić, że zasadniczo uzyskiwanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest nieusuwalną przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej.
Końcowo należy wskazać, że rozstrzygnięcie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym i wyjaśnieniem istotnego dla sprawy stanu faktycznego.
Odmowa przyznania przedmiotowego świadczenia nie wyklucza ponownego wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o jego przyznanie, w przypadku, gdy mąż osoby niepełnosprawnej uzyska orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W tym stanie rzeczy, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.