Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 października 2022 r., znak: SKO.41/1586/OS/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania T. W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Niemce przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Niemcach z dnia 4 marca 2022 r., Nr OPS.450.12.2022 i umorzyło postępowanie pierwszej instancji prowadzone po wydaniu przez Kolegium decyzji kasacyjnej z dnia 31 stycznia 2022 r. znak: SKO.41/2239/OS/2021.
Decyzja organu I instancji z dnia 4 marca 2022 r. została wydana na wniosek T. W. z dnia 20 października 2020 r. o przyznanie pomocy na zakup opału. Organ ten po ustaleniu sytuacji dochodowej strony odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego ze względu na brak spełnienia przesłanek określonych w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.). Zdaniem organu strona nie znajduje się w szczególnej sytuacji, która uzasadniałaby przyznanie żądanego świadczenia. Decyzja organu I instancji została wydana po wcześniejszym dwukrotnych uchyleniu decyzji w sprawie orzeczeniami SKO w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2021 r. znak: SKO.41/3935/OS/2022 oraz z dnia 31 stycznia 2022 r. znak: SKO.41/2238/OS/2021.
Kolegium uchylając decyzją z dnia 28 października 2022 r. rozstrzygnięcie Wójta Gminy Niemce z dnia 4 marca 2022 r. oraz umarzając postępowanie w części miało na względzie fakt prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie sprzeciwu T. W. od decyzji organu II instancji z dnia 31 stycznia 2022 r. znak: SKO.41/2238/OS/2021. Organ podkreślił, że po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia 31 stycznia 2022 r. została ona zaskarżona sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 157/22 oddalił sprzeciw (Kolegium błędnie podało sygnaturę orzeczenia Sądu). W uzasadnieniu wyjaśniono, że wyrok WSA w Lublinie został zaskarżony skargą kasacyjną, a Naczelny Sąd Administracyjnego nie rozpatrzył sprawy. Z uwagi na nieprawomocność rozstrzygnięcia WSA w Lublinie, zdaniem SKO, nie było podstaw do orzekania w sprawie. Konkludując Kolegium podkreśliło, że w związku z brakiem prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie sprzeciwu od decyzji z dnia 31 stycznia 2022 r. znak: SKO.41/2239/OS/2021 organ I instancji nie mógł wydać kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie specjalnego zasiłku celowego na zakup opału.
Skargę na decyzję organu II instancji wniosła T. W. reprezentowana przez Z. W. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła nieprawidłowości w ustaleniu przez organy administracji jej sytuacji życiowej oraz stanu zdrowia, a także powołała się na problemy związane z niewłaściwym wykonywaniem usług opiekuńczych. Strona nie sprecyzowała szczegółowych wniosków procesowych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.259, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tę decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a. Nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze są zasadne, jednakże sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Przesłanki uchylenia decyzji mogą zatem wynikać z okoliczności nie podniesionych w skardze i taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Na wstępie należy podkreślić, że Wójt Gminy Niemce przedwcześnie wydał decyzję w sprawie specjalnego zasiłku celowego na opał w dniu 4 marca 2022 r. nr OPS.450.12.2022, w sytuacji gdy decyzja SKO w Lublinie odnosząca się do tej sprawy administracyjnej, z dnia 31 stycznia 2022 r. znak: SKO.41/2238/OS/2021 z uwagi na jej zaskarżenie sprzeciwem była przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. W tym zakresie należy przyznać rację organowi odwoławczemu.
Wydając zaskarżoną decyzję SKO w Lublinie naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie zastosowania instytucji umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Decyzje wydane na podstawie powołanego przepisu mają zasadniczo charakter decyzji merytorycznych, czy też merytoryczno-reformatoryjnych, w których organ odwoławczy koryguje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W zakresie umorzenia postępowania w całości lub części należy mieć na względzie, że owo umorzenie może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
W orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych. (zob. wyrok WSA w Lublinie z 15.03.2022 r., II SA/Lu 21/22, LEX nr 3341850).
W zakresie problematyki braku przedmiotu postępowania należy wskazać, że jego przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (zob. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13, LEX nr 1664465).
Odnosząc powyższe, teoretyczne, rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że chociaż decyzja organu I instancji była przedwczesna, to jednak postępowanie w sprawie (prowadzone po wydaniu przez Kolegium decyzji kasacyjnej z dnia 31 stycznia 2022 r.) nie było bezprzedmiotowe. Przedmiotem tego postępowania, zgodnie z wnioskiem T. W. z dnia 20 października 2020 r., było bowiem uprawnienie do świadczenia z pomocy społecznej na zakup opału. Przedmiot tego postępowania istniał w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji oraz organ odwoławczy. Postępowanie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego na opał prowadzone po dniu 31 stycznia 2022 r. nie stanowi wyodrębnionej części postępowania, które mogłoby być umorzone. Dlatego też, zdaniem składu orzekającego, organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania w tym zakresie, a uchylając decyzję organu I instancji powinien przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ze wskazaniem, aby została ona rozpatrzona po wydaniu prawomocnego wyroku sądowoadministracyjnego w odniesieniu do sprzeciwu strony od decyzji SKO w Lublinie z dnia 31 stycznia 2022 r. znak: SKO.41/2238/OS/2021.
Dodatkowo konieczne jest wyjaśnienie, że sprzeciw T. W. od wymienionej powyżej decyzji został oddalony wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 157/22. Strona zaskarżyła orzeczenie tut. Sądu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1719/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 852/22 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2022 r. znak: SKO.41/2238/OS/2021. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2023 r. stwierdzono prawomocność wyroku WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 852/22 od dnia 21 grudnia 2022 r.
Mając powyższe na uwadze należy podnieść, że w związku z wyrokiem uchylającym decyzję SKO w Lublinie z dnia 31 stycznia 2022 r. znak: SKO.41/2238/OS/2021 organ ten powinien ponownie rozpatrzyć odwołanie od decyzji Wójta Gminy Niemce z dnia 18 maja 2021 r. nr OPS.450.22.2021. Nieprawidłowe byłoby więc pozostawianie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Mogłoby to bowiem doprowadzić do istnienia w obrocie prawnym kilku – co najmniej dwóch – decyzji administracyjnych odnoszących się do tej samej sprawy administracyjnej w przedmiocie wniosku T. W. z dnia 20 października 2020 r. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej na zakup opału. Taki stan rzeczy mógłby natomiast spowodować złamanie zakazu dwukrotnego orzekania w tej samej sprawie (res iudicata) i w konsekwencji do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
W świetle powyższego skarga okazała się zasadna, dlatego uchylono decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a