Uzasadnienie
Decyzją z dnia.... Starosta L. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej byłą własność S. i J. małżonków S., położonej w Lublinie u zbiegu ulic B. C. i M., oznaczonej dawnym numerem..., w części wchodzącej w obszar aktualnych działek nr:.... Organ I instancji wskazał, że cel dla jakiego nieruchomość została wywłaszczona został zrealizowany, ponadto prawo użytkowania wieczystego ustanowione na wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowi przeszkodę prawną do jej zwrotu, ponieważ zgodnie z art.232 par.1 k.c. prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione jedynie na gruncie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Odnośnie części wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej w skład działki nr 2 organ wskazał, że stanowi ona drogę – ulicę M., która została zaliczona do kategorii dróg gminnych i zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych może stanowić wyłącznie własność gminy, a zatem nie podlega zwrotowi na rzecz osób fizycznych.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. S., wnosząc o uchylenie decyzji. Zarzucił organowi naruszenie art. 7 i 77 par. 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia bez wyczerpującego zebrania i przeanalizowania materiału dowodowego, w sytuacji gdy w jego ocenie zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto brak ustalenia pod jakiego rodzaju inwestycję w ramach osiedla mieszkaniowego przeznaczony był wywłaszczony teren i czy znajdujące się na wywłaszczonym gruncie naniesienia w postaci parkingu i zieleni osiedlowej mieściły się w pojęciu celu wywłaszczenia ustalonym w decyzji o lokalizacji szczegółowej, brak ustalenia w jakich terminach została rozpoczęta inwestycja, błędne ustalenie, że część wywłaszczonej nieruchomości wchodzi w obręb ulicy miejskiej, brak uzasadnienia, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest niezbędna dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, brak w materiale dowodowym planów szczegółowych, planów realizacyjnych i dokumentacji dotyczącej realizacji inwestycji na terenie obejmującym wywłaszczoną nieruchomość, błędne stanowisko, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego stanowi samoistną przesłankę uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Decyzją z dnia 31 lipca 2013 r. Wojewoda Lubelski uchylił decyzję Starosty L. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że bezsporny w sprawie jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr... o pow. 0,0884 ha, wchodząca aktualnie w skład działek nr...., została w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z przeznaczeniem na realizację budowy przez L. osiedla mieszkaniowego pod nazwą "O." zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 16 stycznia 1964 r., nr 22/P/64.
Również bezsporne jest, że nieruchomość ta w chwili obecnej zagospodarowana jest jako parking utwardzony płytami betonowymi, zieleń z nasadzeniami w postaci drzew i alejką o nawierzchni asfaltowej oraz stanowi własność Gminy L., przy czym działki nr.... zostały obciążone prawem użytkowania wieczystego na podstawie umowy z dnia 2 września 2004 r. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów infrastruktury towarzyszącej, takich jak: budynki handlowe, usługowe, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki) służące mieszkańcom osiedla. Jednakże cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle i niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca.
W sprawie niniejszej organ I instancji powinien doprecyzować cel wywłaszczenia na podstawie całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, w szczególności powinien przeanalizować dokumentację dołączoną do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jak również dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji o wywłaszczeniu. Dokumenty, dowody, opinie i pisma powstałe po dacie wywłaszczenia mogą mieć jedynie charakter uzupełniający. Ponadto należy ustalić czy prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto w okresie 7 lat bądź cel wywłaszczenia zrealizowano w okresie 10 lat od daty, w jakiej decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.
Wojewoda uznał, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na niepełnym materiale dowodowym, w szczególności nie poczynił ustaleń, czy zlokalizowane na spornym gruncie elementy infrastruktury w postaci utwardzonego płytami betonowymi parkingu i zieleni wchodziły w zakres zamierzenia inwestycyjnego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. W ocenie organu odwoławczego po sprecyzowaniu celu wywłaszczenia w dalszej kolejności należy przeprowadzić postępowanie w zakresie wystąpienia przesłanek zbędności z art. 137 ustawy, a w przypadku ustalenia, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia należy rozważyć możliwość podjęcia w drodze dostępnych środków prawnych działań celem usunięcia przeszkody w postaci obciążenia prawem użytkowania wieczystego. Co do działki nr...oznaczonej w rejestrze gruntów jako droga gminna – ulica M., Wojewoda uznał, że organ I instancji nie poczynił ustaleń czy nieruchomość ta faktycznie wchodzi w skład drogi gminnej, ponieważ sam wpis w ewidencji gruntów i budynków nie stanowi podstawy do takiego twierdzenia. Wobec powyższego uznał, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie.
Skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego wniosła Gmina Lublin reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie przepisów art. 136 ust.3 w zw. z art. 137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła tok postępowania, powołując także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazała, że organ I instancji swoje ustalenia oparł na dostępnych mu dowodach z dokumentów. Odniosła się również do kwestii zachowania terminów wynikających z art. 137 ustawy. Podkreśliła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste po 31 grudnia 1997 r. skutkuje bezwarunkowym wydaniem decyzji o odmowie zwrotu, zaś Starosta L. nie posiada jakichkolwiek kompetencji w przedmiocie rozwiązania umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie, więc niezrozumiałe jest na jakiej podstawie miałby rozważać tę kwestię. W ocenie Prezydenta Miasta L. brak jest okoliczności wymagających dodatkowego wyjaśnienia, tym samym nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 138 par. 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy, uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji, umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 k.p.a.), albo uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.).
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Z powołanych przepisów wynika, że kompetencja organu odwoławczego nie polega jedynie na kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Przeciwnie, istotą postępowania przed tym organem jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy uprzednio rozpoznanej przez organ pierwszej instancji.
Stąd, jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Brak należycie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. m.in. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08, niepubl., wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r., II SA/Gd 866/11, niepubl.).
Należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji (tak m.in. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1274/11, niepubl.).
W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338).
Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść, na czym opierał swoje stanowisko organ odwoławczy, uznając, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji poczynił wszelkie starania, by zebrać cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a braki w tym materiale wynikają z przyczyn obiektywnych, niezależnych od tego organu (brak odpowiednich dokumentów w archiwach organów administracji z uwagi na znaczny upływ czasu od chwili zrealizowania inwestycji tj. 1972 r.).
Ustalenie przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wymagało przeprowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego. Skoro organ drugiej instancji uznał, że nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia celu wywłaszczenia czy też zachowania terminów wynikających z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, to rzeczą tego organu było uzupełnienie tego fragmentu postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a.
Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji stanowi w zasadzie jedynie polemikę ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. Skoro Wojewoda Lubelski zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych, powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
W świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie, czyniącego zbędnym przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, uchylenie się przez organ odwoławczy od rozpoznania jej istoty i wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stanowi naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) oraz zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).
Mając powyższe na względzie, sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi i wyda rozstrzygnięcie, stosując odpowiednie przepisy prawa materialnego. W razie potrzeby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, zastosuje art. 136 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.