Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 17 listopada 2022 r. nr SKO.394/22, po rozpatrzeniu odwołania T. F. (dalej także jako "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") od decyzji Wójta Gminy Dzwola z dnia 10 stycznia 2022 r. nr OPS.5211.14.2.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 200 ze zm., dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
We wniosku z dnia 12 listopada 2021 r. T. F. zwróciła się do Wójta Gminy Dzwola o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. F.. Do wniosku załączyła m.in. wypis z orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczej Ubezpieczenia Społecznego z dnia 16 lipca 2020 r. nr GE-Z1 0816782, uznającego M. F. za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, ze wskazaniem, że nie da się ustalić daty powstania tej niezdolności.
Po rozpatrzeniu wniosku Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy Dzwola, decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał na niespełnienie warunku z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej jako "u.ś.r."), dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą sprawowana jest opieka.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji T. F. podniosła, że podjęte rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące, a przy tym niezgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno być uzależnione od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia.
Organ odwoławczy podzielił zarzut odwołania wskazujący na wadliwość powołania się przez organ pierwszej instancji na warunek określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium przyznało, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, którym przepis ten został uznany za niezgodny z Konstytucją, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zawartym w tym przepisie kryterium wieku powstania niepełnosprawności.
Niezależnie jednak od powyższej wady decyzji organu pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest w okolicznościach niniejszej sprawy zasadna.
W oparciu o akta sprawy organ odwoławczy ustalił, że M. F. jest wdową, ma 81 lat i jest osobą przewlekle chorą. Choruje na cukrzycę insulino-zależną, nadciśnienie tętnicze, dnę moczanową. Ponadto ma problemy zdrowotne z woreczkiem żółciowym. W czerwcu 2022 r. oraz w październiku 2019 r. przebyła zabiegi operacyjne usunięcia kamieni żółciowych. Ponadto niedowidzi i niedosłyszy, nosi aparat słuchowy, ma problemy z pamięcią oraz z zawrotami głowy. Z wywiadu środowiskowego wynika, iż niepełnosprawna nie radzi sobie z samodzielnym przyjmowaniem leków, pomiarem poziomu cukru, kąpaniem, dbaniem o higienę osobistą, przygotowywaniem posiłków, sprzątaniem, praniem, w kontaktach z lekarzem, zakupie leków. Poza wnioskodawczynią posiada jeszcze dwoje dzieci, które z uwagi na liczne obowiązki zawodowe i osobiste nie są w stanie sprawować opieki nad swoją matką. Niepełnosprawna mieszka wspólnie z dwoma wnukami: P. K. i E. K. (synami skarżącej).
Zgodnie z treścią wywiadu środowiskowego, P. K. pracuje w systemie trzyzmianowym, zaś E. K. często wyjeżdża w delegacje. M. F. zamieszkuje w miejscowości M. Wnioskodawczyni zamieszkuje natomiast wraz ze swoim partnerem oraz 4-letnią córką w miejscowości K., oddalonej o około 18 km od miejsca zamieszkania jej matki. Z treści wywiadu środowiskowego wynika, że dojeżdża do matki codziennie i przebywa u niej po kilka godzin w ciągu dnia. T. F. sprawuje opiekę nad matką. Opieka polega w szczególności na podawaniu leków, dowożeniu niepełnosprawnej do lekarza, praniu, sprzątaniu, gotowaniu, pomocy przy kąpieli i dbaniu o higienę osobistą.
Kolegium stwierdziło, że wnioskowane świadczenie nie może zostać skarżącej przyznane z uwagi na zakres opieki sprawowanej przez nią nad niepełnosprawną matką oraz brak związku pomiędzy niezbędną opieką a deklarowaną rezygnacją (niepodejmowaniem) przez skarżącą pracy zarobkowej. W ocenie Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy opieka nad M. F. może zostać zorganizowana w taki sposób, by skarżąca mogła podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zamieszkujący wspólnie z M. F. wnukowie - przy uwzględnieniu systemu ich pracy zawodowej - mają bowiem obiektywną możliwość udzielenia pomocy wnioskodawczyni w opiece nad niepełnosprawną. Skoro zamieszkują wspólnie z babcią i prowadzą z nią wspólne gospodarstwo domowe, mogą z powodzeniem wykonywać część obowiązków realizowanych przez wnioskodawczynię, jak np. pranie, sprzątanie, gotowanie, zakupy artykułów gospodarstwa domowego oraz leków.
Organ podkreślił, że nie są to czynności ściśle opiekuńcze, a część z nich to czynności okazjonalne wykonywane raz na jakiś czas. Zdaniem Kolegium, nie ma więc żadnych przeszkód, by wnioskodawczyni podzieliła się obowiązkami w zakresie opieki nad niepełnosprawną matką ze swoimi synami w taki sposób, by miała realną możliwość podjęcia pracy zarobkowej, choćby w wymiarze połowy etatu. Okoliczności wskazane przez skarżącą w oświadczeniu z dnia 7 września 2022 r., dotyczące systemu pracy E. i P. K., w ocenie organu odwoławczego, nie stanowią bezwzględnej przeszkody dla takiego podziału obowiązków, który umożliwi wnioskodawczyni podjąć zatrudnienie. Kolegium przyznało, że wnioskodawczyni jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do realizacji obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Okoliczność, iż niepełnosprawna zamieszkuje z dwoma dorosłymi wnukami, nie może jednak - zdaniem organu - usprawiedliwiać wykonywania przez skarżącą prac domowych związanych z porządkami, praniem itp.
Organ odwoławczy stwierdził, że w takim stanie faktycznym trudno uznać za wiarygodne oświadczenie złożone przez wnioskodawczynię, iż kilka razy w ciągu dnia pokonuje trasę o długości 40 kilometrów, tylko w celu podania matce insuliny, podczas gdy któryś z wnuków przebywa w tym czasie w domu z babcią.
Podsumowując Kolegium podniosło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Z akt sprawy wynika, że obiektywnie jest możliwe takie zorganizowanie opieki, aby skarżąca, dalej ją sprawując, mogła podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
T. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a mianowicie błędne przyjęcie, że P. K. oraz E. K. mogą sprawować opiekę nad M. F. i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, oraz błędne przyjęcie że obowiązek opieki w pierwszej kolejności ciąży na wnukach P. K. i E. K., a nie na córce T. F., błędne przyjęcie że pozostałe dzieci M. F. tj. J. F. i A. K. mogą sprawować opiekę, podczas gdy nigdy takiej opieki nie sprawowali, a ponadto mieszkają w znacznie większej odległości od miejsca zamieszkania M. F. niż T. F.
- - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie przyczyn uznania przez organ, że w niniejszej sprawie niezasadnym jest przyznanie zasiłku opiekuńczego na M. F..
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 10 stycznia 2022 r. i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. F.. Zwróciła się również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie wniosła o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi oświadczeń P. K. i E. K., ewentualnie dowodu z zeznań świadków w osobach P. K. i E. K., na okoliczność niesprawowania przez nich opieki nad M. F., nieprowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z M. F. oraz sprawowania opieki tylko przez T. F. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała twierdzenie organu odwoławczego, iż wnukowie M. F. mają obiektywną możliwość udzielenia pomocy w opiece. Skarżąca podkreśliła, że dojeżdża do matki codziennie i przebywa u niej po kilka godzin w ciągu dnia. Jej zdaniem nie jest możliwe, by podzieliła się obowiązkami w zakresie opieki nad matką ze swoimi synami, albowiem nie pozwala na to ich praca oraz fakt, że M. F. jest osobą schorowaną i potrzebuje ciągłej opieki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2023 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), postanowił odmówić przeprowadzenia dowodów wskazanych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga T. F. jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Wadliwość decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji została prawidłowo dostrzeżona przez organ odwoławczy, a wynika z przyjęcia art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako podstawy odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia. Przypomnieć trzeba, że przepis ten stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przytoczone unormowanie – jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji - było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał go za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Mimo, że wyrok ten nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść – zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – jest wiążąca i jako taka stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną, zwłaszcza wobec obowiązku wykładania przepisów ustaw zwykłych w duchu wartości konstytucyjnych. Skoro zaś Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b u.ś.r narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18. oraz 25. roku życia, to skutkiem tego orzeczenia winno być pomijanie przez organy administracji przy rozpoznawaniu wniosków o świadczenie pielęgnacyjne tej części omawianego przepisu, którą Trybunał uznał za niezgodną z Konstytucją. Podkreślić należy, że przedstawiona wyżej interpretacja skutków wejścia w życia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1668/14; z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16; z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16 i I OSK 1208/16, a także wyroki WSA w Lublinie: z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 910/16; z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1090/16; opubl. w CBOSA).
W związku z powyższym należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został przez organ pierwszej instancji wadliwie zastosowany jako podstawa odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Błędne zastosowanie tego przepisu skutkowało dodatkowo naruszeniem przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania w postaci art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem przyjmując, że kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki przesądza o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego na potrzeby oceny pozostałych przesłanek przyznania przedmiotowego świadczenia, zawartych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Jakkolwiek Kolegium prawidłowo dostrzegło powyższą wadę decyzji pierwszoinstancyjnej i korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 136 k.p.a. uzupełniło postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej, to jednak również zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przypomnieć należy, że pomimo wytknięcia decyzji organu pierwszej instancji wadliwości wynikającej z zastosowania niekonstytucyjnej normy zawartej w art. 17 ust. 1b u.s.r., Kolegium decyzję te utrzymało w mocy uznając, że odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniona niespełnieniem przez stronę przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., dotyczącej wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z oceną Kolegium w tym zakresie nie można jednak się zgodzić, albowiem u jej podstaw legła wadliwa wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz błędna ocena materiału dowodowego.
Przypomnieć należy, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że znaczny stopień niepełnosprawności, w rozumieniu powyższego przepisu, oznacza m.in. całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 2 pkt 21 lit. "b" u.ś.r.).
Zgodnie z treścią art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej "k.r.o."), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.).
Wprawdzie w przekazanych Sądowi aktach sprawy brak jest wymienionego wśród załączników do wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wypisu z orzeczenia potwierdzającego niezdolność M. F. do samodzielniej egzystencji, jednak nie jest kwestionowane przez organy, że skarżąca ów dokument przedstawiła, a także że jej matka legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczej Ubezpieczenia Społecznego z dnia 16 lipca 2020 r. nr GE-Z1 0816782, uznającym ją za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, co oznacza, że jest ona osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów u.ś.r. Bezsporne jest również, że M. F. nie pozostaje w związku małżeńskim (z akt wynika, że jej mąż zmarł w dniu 25 lutego 1999 r.), zaś do grona osób spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu należy jej troje dzieci, przy czym żadne z nich nie zamieszkuje wspólnie z matką. M. F. zamieszkuje natomiast wspólnie z dwoma wnukami (synami T. F.) – P. K. i E. K., a więc z członkami rodziny spokrewnionymi z nią w drugim stopniu.
W świetle przywołanych wyżej przepisów k.r.o. oraz ustalonego stanu fatycznego oczywiste jest, że wszystkie dzieci M. F., w tym skarżąca, są zobowiązane w pierwszej kolejności do wykonywania na jej rzecz świadczeń alimentacyjnych, zaś ze względu na równy stopień ich pokrewieństwa, obowiązek ten obciąża ich w równym stopniu. Wnukowie M. F. są natomiast zobowiązani wobec niej do alimentacji w dalszej kolejności. Ich obowiązek alimentacyjny wobec babci powstałby dopiero wówczas, gdyby nie było osób zobowiązanych w bliższej kolejności albo gdyby osoby te nie były w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (art. 132 k.r.o.). Ich uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytuły opieki nad babcią powstałoby natomiast dopiero, gdyby nie było osób spokrewnionych z nią w pierwszym stopniu bądź wszystkie te osoby legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).
Skoro skarżąca należy do osób, których w pierwszej kolejności obciąża obowiązek alimentacyjny wobec M. F., o przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego decydować winno ustalenie, czy rzeczywiście sprawuje ona opiekę nad matką oraz, czy z powodu tej opieki (w tym jej zakresu) rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc ustalenie, czy spełnia ona podstawowe przesłanki uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (a także – co oczywiste – pozostałe warunki zawarte w tym artykule). Wbrew natomiast stanowisku Kolegium, przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką w żaden sposób nie jest uzależnione od stwierdzenia możliwości sprawowania tej opieki przez kogokolwiek z jej rodzeństwa, którego obowiązek alimentacyjny wobec matki nie wyprzedza obowiązku alimentacyjnego skarżącej, lecz jest z nim równy. Tym bardziej zaś nie jest uzależnione od stwierdzenia możliwości sprawowania tej opieki przez wnuków M. F., skoro są oni w dalszej kolejności niż skarżąca zobowiązani do alimentacji wobec swojej babci.
Takich kryteriów art. 17 u.ś.r. nie przewiduje. Niedopuszczalne jest natomiast wprowadzanie przez organy administracji dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 504/21; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Rz 1781/21).
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawiany w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób (zwłaszcza spokrewnionych w dalszym stopniu), które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia. Jeżeli więc jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 737/21, wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 834/21; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 675/22; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 231/22; opubl. w CBOSA).
Istnienie zaś innych osób zobowiązanych do alimentacji wobec osoby niepełnosprawnej w równym stopniu co wnioskodawca, a tym bardziej istnienie osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności - nawet jeżeli potencjalnie są one w stanie sprawować opiekę - pozostaje bez wpływu na uprawnienie wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli to wnioskodawca, będąc osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu, opiekę tę realnie sprawuje.
Innymi słowy, organ nie jest uprawniony nawet do tego, by decydować za dzieci osoby niepełnosprawnej o tym, które z nich zapewnieni jej opiekę. Tym bardziej nie jest uprawniony do tego, bo opiekę sprawowaną przez jedno z dzieci przerzucać na wnuki osoby niepełnosprawnej.
Nie było zatem podstaw w niniejszej sprawie do badania alternatywnych sposobów zapewnienia matce skarżącej niezbędnej opieki, poprzez weryfikację sytuacji życiowej pozostałych osób zobowiązanych względem niej do alimentacji, tj. rodzeństwa skarżącej, a tym bardziej poprzez weryfikację sytuacji osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, tj wnuków M. F. Jedynie ustalenie w toku postępowania wyjaśniającego, że rodzeństwo skarżącej bądź jej synowie partycypują w opiece nad M. F., przez co zakres opieki przypadający skarżącej nie jest na tyle duży, by konieczna była rezygnacja przez nią z zatrudnienia, pozbawiałoby skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro jednak ustalenia faktyczne wskazują, że skarżąca, jako jedyna z rodziny, wzięła na siebie pełen ciężar opieki nad matką i zakres tej opieki wyklucza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia, badanie możliwości sprawowania tej opieki również przez pozostałe osoby wchodzące w skład rodziny M. F., pozostaje zbędne.
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że stan zdrowia M. F. przekłada się na konieczność zapewnienia jej stałej opieki. Potwierdzeniem tego jest w pierwszej kolejności niekwestionowany przez organy fakt legitymowania się przez M. F. orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczej Ubezpieczenia Społecznego z dnia 16 lipca 2020 r., uznającym ją za osobę trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Konieczność zapewnienia matce skarżącej stałej opieki potwierdził również przeprowadzony w dniu 7 września 2022 r. wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że M. F. cierpi na liczne schorzenia o charakterze przewlekłym, w tym cukrzycę insuloinozależną, nadciśnienie tętnicze, dną moczanową i zwyrodnienia stawów. Ma ponadto problemy zdrowotne z pęcherzykiem żółciowym (dwukrotnie przeszła zabieg usunięcia kamieni z tego narządu). Jest też osobą niedosłyszącą (korzysta z aparatu słuchowego) i niedowidzącą.
Z ze względu na opisane schorzenia M. F. wymaga stałego przyjmowania leków, w tym insuliny, której dawkowanie wymaga dokonywania pomiarów poziomu cukru we krwi. W zakresie tych czynności M. F. nie jest samodzielna. Ponadto wymaga pomocy w czynnościach higienicznych, kąpaniu się i przygotowywaniu posiłków zgodnych z właściwą dla niej dietą.
Przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy potwierdził jednocześnie, że pomoc M. F. w zakresie wszystkich ww. czynności zapewnia jej skarżąca. W ramach sprawowanej opieki skarżąca ponadto zapewnia matce kontakt z lekarzem. Poza czynnościami opiekuńczymi wykonuje również na rzecz matki obowiązki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, takie jak pranie, sprzątanie czy gotowanie.
Wobec powyższych ustaleń nie sposób zgodzić się z oceną Kolegium, że skarżąca nie spełnia przesłanki konieczności rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe potwierdziło, że skarżąca zapewnia swojej matce stałą opiekę, której zakres koliduje z możliwością wykonywania przez nią pracy, nawet w niepełnym wymiarze. W ocenie Sądu, istnienie bezpośredniego związku pomiędzy opieką realizowaną przez skarżącą, a brakiem po jej stronie aktywności zawodowej, nie budzi wątpliwości.
Za takim stanowiskiem - poza dokonanymi podczas wywiadu środowiskowego ustaleniami co do zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą - dodatkowo przemawia ustalenie, iż przed wystąpieniem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką. Oba te świadczenia, tj. zarówno specjalny zasiłek opiekuńczy przyznawany na podstawie art. 16 u.ś.r., jak i świadczenie pielęgnacyjne uregulowane w art. 17 u.s.r., są bowiem oparte na tożsamej przesłance rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Orzekając w sprawie wniosku skarżącej o świadczenie pielęgnacyjne organy nie wykazały natomiast, by stan faktyczny w zakresie odnoszącym się do tej przesłanki uległ zmianie, tj. by zakres opieki nad M. F. sprawowanej przez skarżącą obecnie był mniejszy niż w dacie przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Pomijając tę okoliczność organy dodatkowo naruszyły w niniejszej sprawie zawartą w art. 8 k.p.a. zasadę pewności prawa oraz wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywatela.
Uznaniu, że skarżąca sprawuje nad swoją matką stałą opiekę w zakresie wykluczającym możliwość jednoczesnego podjęcia zatrudniania, w żaden sposób nie przeczy okoliczność, iż skarżąca nie zamieszkuje wspólnie ze swoją matką. Z wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że skarżąca codziennie dojeżdża do swojej matki ze swojego miejsca zamieszkania oddalonego o ok. 18 km i przebywa u matki znaczną część doby, tj. co najmniej 8 godzin, a w razie konieczności przebywa u niej również w większym wymiarze czasowym. Z ustaleń wywiadu wynika ponadto, że skarżąca pozostaje do dyspozycji matki również w innych porach, w tym w godzinach nocnych, i w razie potrzeby niezwłocznie do matki przyjeżdża. Opieka sprawowana przez skarżącą spełnia zatem kryteria opieki stałej, tj. takiej, w ramach której opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego i wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy.
Opieka stała nie musi wszakże oznaczać wykonywania czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę. Nie jest także zależna od zamieszkiwania opiekuna z osobą nad którą jest sprawowana opieka (por. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 716/21, LEX nr 3282964; z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1822/22, opubl. w CBOSA).
Podsumowując stwierdzić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyjmując, że poza ustaleniem, iż skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką, zaś zakres tej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudniania, dla spełnienia przez skarżącą określonego w tym przepisie warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest dodatkowo wykazanie braku możliwości partycypowania w opiece nad M. F. przez pozostałych członków jej rodziny, w tym jej pozostałe dzieci oraz wnuki. O wystąpieniu przesłanki zawartej w ww. przepisie decyduje bowiem stan faktyczny, w szczególności rzeczywisty zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, nie zaś subiektywne przekonanie organu o możliwości innej organizacji opieki przy udziale również innych, niż wnioskodawca, członków rodziny osoby niepełnosprawnej.
W konsekwencji Kolegium dokonało błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pomijając istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, czym naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskutek tych naruszeń doszło natomiast do wadliwego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r., jako podstawy odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Końcowo, odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających, wyjaśnić należy, że u podstaw jego oddalenia legły dwie kwestie.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Przytoczony przepis przewiduje zatem możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego jedynie poprzez dopuszczenie dowodu z dokumentów i tylko wówczas, gdy materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji pozostawia istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić.
W zakresie, w jakim wniosek dowodowy skarżącej dotyczył załączonych do skargi oświadczeń P. K. i E. K., Sąd uznał przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów za zbędne, albowiem – jak już wcześniej wskazano – materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych był wystarczający dla ustalenia zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką i dokonania prawidłowej oceny spełniania przez skarżącą przesłanki konieczności rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania tej opieki.
Z kolei w zakresie, w jakim wniosek dowodowy skarżącej dotyczył dowodu z zeznań jej synów, nie mógł zostać uwzględniony, albowiem taki środek dowodowy nie mieści się w dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a., co oznacza, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą przyjąć, że skarżąca spełniła określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłankę rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką oraz ocenić, czy skarżąca spełniła również pozostałe, określone w tym artykule warunki uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając przy tym niekonstytucyjny warunek wieku powstania niepełnosprawności, zawarty w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Pomimo, że nie jest kwestionowane legitymowanie się przez M. F. orzeczeniem o stałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, za zasadne uznać trzeba uzupełnianie akt sprawy o ten dokument, ewentualnie o stosowny wypis z jego treści. W razie uznania za spełnione wszystkich przesłanek z art. 17 u.s.r. (z wyłączeniem przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r.), obowiązkiem organów będzie przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I. sentencji wyroku.
Zawarte w punkcie II. sentencji orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego adwokata w kwocie 480 zł, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Wyjaśnić należy, że w ramach zasądzonych kosztów postępowania Sąd nie uwzględnił uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (potwierdzenie zapłaty – k. 30). Stosownie bowiem do art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2142 ze zm.) złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w sprawach świadczeń socjalnych, nie podlega opłacie skarbowej. Przedmiotowa opłata została zatem uiszczona w niniejszej sprawie przez pełnomocnika skarżącej nienależnie, a wobec tego nie podlega zwrotowi w ramach kosztów postępowania.