Uzasadnienie
W dniu 7 grudnia 2015 r. L. G. wystąpił do Prezydenta Miasta "[...]" z wnioskiem o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, zlokalizowanej działce nr "[...]", obręb "[...]" przy "[...]", w celu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji narożnika jego budynku.
Postanowieniem z "[...]" postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone "do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 320/15, toczącym się ze skargi L. H. i J. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestorom budynku przy "[...]".
Wskazując na istnienie nieprawomocnego wyroku Sądu z 24 marca 2016 r., uchylającego wskazaną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych wydanej na rzecz R. G. G. i L. G., stwierdzono, iż decyzja PINB była przesłanką do wystąpienia inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem organu, uwzględnienie skargi przez Sąd wywołało ten skutek, że ww. decyzja PINB nie wywoła skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. Skoro więc sprawa będąca przedmiotem postępowania zakończonego uchyloną decyzją PINB ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie przedmiotowego wniosku, zasadnym jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem.
Wojewoda w wyniku rozpatrzenia zażalenia L. G. na powyższe postanowienie wydał w dniu "[...]" postanowienie o jego uchyleniu.
W zasadniczej części uzasadnienia wskazano, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.
23) - stanowiącego, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd - organ odwoławczy po pierwsze podkreślił, iż ww. wyrok nie jest prawomocny, gdyż został zaskarżony kasacyjnie, a w wyroku tym Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji, w związku z czym wydane w obu instancjach decyzje w przedmiocie wznowienia robót budowlanych są obowiązujące. Po drugie, ewentualne ich uchylenie, biorąc pod uwagę zakres wskazanych we wniosku prac, nie może stanowić zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zawieszenie postępowania.
Zależność, o której mowa w powołanym przepisie wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestii, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie.
Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Zawieszając postępowanie, organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Organ I instancji nie wykazał takiego związku.
Na postanowienie to L. i J. H. wnieśli skargę.
Jej argumentacja została oparta na zarzucie, iż organ II instancji błędnie stwierdził, że skoro w wyroku z dnia 24 marca 2016 r. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania uchylanych decyzji, są one obowiązujące, gdyż według art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Wskazali, iż zakres planowanych przez inwestora robót, do których wykonania niezbędne jest wejście na ich nieruchomość, wynika z decyzji PINB z dnia "[...]".
W związku z tym,iż na mocy art. 152 p.p.s.a. decyzja ta nie może być wykonana, organ odwoławczy nie mógł uznać, że inwestor dysponuje "obowiązującą decyzją PINB" w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót. Wszelki skutki wynikające z decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót zostały bowiem wstrzymane. Skoro nie może być mowy o legalnym wykonywaniu robót, organ nie jest uprawniony do wydania zezwolenia w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego.
Wnosząc o oddalenie skargi organ odwoławczy podkreślił, iż zaskarżone postanowienie dotyczy jedynie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki, nie zaś rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia zgody na to wejście. Podstawą jego uchylenia było niewyjaśnienie przez organ I instancji, na czym polega związek wyroku uchylającego decyzje w przedmiocie wznowienia robót budowlanych z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej działki. Bez względu na to, czy wyrok ten był lub nie był prawomocny, uchylenie tych decyzji nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. Organ I instancji dysponuje wszystkimi elementami umożliwiającymi wydanie decyzji w tym przedmiocie, a zakładając, że podnoszona przez niego argumentacja jest słuszna, winna to być decyzja odmowna.
Organ II instancji ocenił, iż okoliczności podnoszone przez skarżących nie dotyczą skarżonego etapu postępowania. Jest one prowadzone na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki. Warunkiem wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o takim wejściu jest konieczność przeprowadzenia prac przygotowawczych lub robót budowlanych i nieuzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu na wejście oraz nieuzgodnienie z nim przewidywanego sposobu, zakresu i terminu korzystania z tych obiektów, a także ewentualnej rekompensaty z tego tytułu. Według znowelizowanej treści art. 29 ust. 2 pkt 4 oraz art. 31 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego, obowiązującej od dnia 28 czerwca 2015 r., wnioskowany zakres prac nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (wniosek o wejście został złożony w dniu 7 grudnia 2015 r., a z dokumentacji fotograficznej wynika, iż ich celem jest jedynie zabezpieczenie fragmentu narożnika budynku przed czynnikami atmosferycznymi, a ich zakres "nie wchodzi" na działkę skarżących, gdyż od strony wschodniej wykonywany jest jedynie tynk, bez 8 cm ocieplenia).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchylenie aktu przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy [art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.)]. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., w skr.: k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji.
Zdaniem skarżących, uprawnienie wykonania prac, których dotyczy wniosek L. G. jest zależne od funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych wydanej na rzecz R. G. G. i L. G. W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, sytuacja tak nie zachodzi.
W tym względzie należy jednak pominąć sformułowanie przezeń błędnego argumentu, iż "oparcie się przez organ podstawowy jedynie na nieprawomocnym uchyleniu przez WSA w Olsztynie (...) decyzji PINB i WINB nie stanowi zagadnienia wstępnego". Jak słusznie wytknęli skarżący, chybionym było wskazanie, iż decyzje te są "obowiązujące", gdyż we wskazanym wyroku, który został kasacyjnie zaskarżony, nie orzeczono o wstrzymaniu ich wykonania. Zgodnie bowiem ze zmienionym brzmieniem art. 152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność organu, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.
Właściwy argument został natomiast zawarty w stwierdzeniu, iż "ewentualne uchylenie ww. decyzji, biorąc pod uwagę zakres wskazanych we wniosku (...) prac, nie może stanowić zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania", jako że w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa rozpoznanie sprawy jest możliwe.
Przedmiotowe postępowanie jest prowadzone na podstawie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Przepis ten w ust. 1 przewiduje, że jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Zgodnie z ust. 2, w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.
Organ jest zatem niezależnie uprawniony do oceny zasadności wniosku inwestora, a materiał dowodowy, jakim dysponuje w niniejszej sprawie, jest ku temu całkowicie wystarczający. Stąd też, jeśli jego zdaniem w danym momencie warunki wykonania robót objętych wnioskiem nie są spełnione (stanowisko takie zostało wyjaśnione szerzej w uzasadnieniu kolejnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, wydanego w dniu "[...]"), winien więc wydać decyzję odmowną.
Wobec powyższego na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.